按照上級精神、逐級設置，由此可見，從省到市再到縣，在非法的“非正常上訪訓誡教育中心”形成的權力鏈條上，彰顯了一串政府部門缺乏法治意識的政績觀。地方政府不管如何重視信訪，都不能帶頭違法。

《新京報》關于南陽、駐馬店、新鄉等地建有類似“非正常上訪訓誡教育中心”的報道引起輿論關注。昨日，南陽市臥龍區政法委書記趙英凱對新京報記者說，訓誡中心按照上級的精神，逐級設置，訓誡方式也是貫徹上級的指示要求，按照內部規定進行。記者在“訓誡中心”看到，70歲的張鳳梅關在“訓誡中心”最西邊的一個訓誡室內。至昨日，她已在這里被關了4天。

一個個“非正常上訪訓誡教育中心”，某種程度上，與之前媒體報道的“黑監獄”、“學習班”、“精神病院”等針對上訪人員的關押場所相比，沒有什么實質的區別。

顯然，這是一些地方政府部門以紅頭文件方式推出的維穩舉措，與現行國家法律相悖，不僅相關的紅頭文件應宣告無效，具體操作也應歸為違法。

但是，簡單搜索一下就會發現，關于“非正常上訪訓誡教育中心”的正面宣傳并不鮮見，可見一直以來，當地一些政府部門并不認為這一舉措違法。

據報道，駐馬店市正陽縣曾宣傳說建立“訓誡中心”是“積極探索依法集中處置非正常上訪新路子”。該縣財政專門下撥30多萬元經費，在縣公安局拘留所設立專區，成立縣非正常上訪訓誡教育中心。

可見，真正的問題在于，從“紅頭文件”到“機構設置”，從“專項經費”到“專人負責”……非法的“訓誡中心”都是以“合法”的名義在進行，以“經驗”的形式在推廣，以“政績”的名義在宣傳。何況，“中心”不是個案，其存在時間也延續多年。這些才是真正值得警惕的地方。

也正因為此，才為外界深入了解“訓誡中心”提供了更多的信息，如果不是因為這些地方部門將“訓誡中心”作為“政績”宣傳，僅憑網友發出的微博圖片，相信很多人都難以置信。

那么，如此顯而易見的非法行為，為何卻被堂而皇之地作為“改革經驗”來宣傳推廣？

具體來說，“非正常上訪訓誡教育中心”這一舉措來自地方政府的辦公廳、信訪、公安、司法等多部門的聯動合作，層層推行。南陽臥龍區政法委書記的解釋很能說明問題。按照上級精神、逐級設置，由此可見，從省到市再到縣，在非法的“非正常上訪訓誡教育中心”形成的權力鏈條上，彰顯了一串政府部門缺乏法治意識的政績觀。限制上訪人員人身自由的“訓誡中心”于法無據，作為地方政府，不管如何重視信訪，都不能帶頭違法。

當前，法治已成共識，改革已成趨勢，任何層面的改革舉措，任何領域的“積極探索”，都需要在法治的軌道中運行，都應經得起法治的檢驗。

昨晚，河南省委政法委、省信訪局對此事做出回應稱，訓誡中心的做法不符合法律規定，并已連夜發出通知，立即開展全省范圍內的排查清理工作，非正常上訪訓誡中心一律取消。

在輿論的關注中，“非正常上訪訓誡教育中心”取消了，而消除這一事件的影響，以及祛除潛在的缺乏法治意識的政績觀，并沒那么容易。打造“法治政府”，各地當引以為戒。

近日，有河南南陽市民發微博稱，其近70歲的母親赴外地上訪后，被當地“拘禁”于“南陽市臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”。在河南，南陽、駐馬店、鄧州、新鄉等地均建有類似機構，職能多為對非正常上訪人員“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”。去年，新鄉居民李勝朵曾被關入該縣訓誡中心，工作人員要求其“簽訂保證書，否則無期訓誡”。（《新京報》2月13日）

廢除勞教制度的輿論歡呼之聲猶在耳畔，“非正常上訪訓誡教育中心”的牌子卻又悄然掛起，網友稱之為“新型勞教所”——雖然換了個馬甲，功能沒太大改變。

“維權是維穩的基礎，維穩的實質是維權”——成立“非正常上訪訓誡教育中心”，對“非正常上訪人員”進行“24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”的做法，顯然與中央的精神背道而馳。何謂“非正常上訪”？依據的是哪部法律的哪個條款？是否舉凡上訪皆可視為“非正常”？地方政府有權在法外增設新罪名嗎？

財政全額撥款成立“非正常上訪訓誡教育中心”，是如何通過審批的？有沒有經過納稅人的同意，又是否經過地方人大的批準？廢除勞教制度如此轟轟烈烈，成立替代機構怎可背地里悄悄進行？

我國憲法第37條明確規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕，禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。”那么，“非正常上訪訓誡教育中心”憑什么對合法公民進行24小時不間斷的訓誡、警告和勸導教育，乃至“無期訓誡”？

從未得到任何法律授權的“非正常上訪訓誡教育中心”，已涉嫌觸犯非法拘禁罪。十八屆三中全會鮮明提出要維護憲法的權威，決不能容許隨意增設秘密機構、隨意擴張拘禁權力。如果地方政府能隨便以“訓誡、警告和勸導教育”之名，對合法公民24小時不間斷訓誡乃至“無期訓誡”，憲法對公民人身自由不受侵犯的保護，鐵定將成一紙空文。

相比“勞動教養”，“訓誡、警告和勸導教育”似乎更顯文雅、非暴力，本質上卻是換湯不換藥，工作人員也許就是原勞教所的原班人馬。不得不懷疑，成立“非正常上訪訓誡教育中心”，是否也有分流、安置原勞教所人員的考慮？在精簡機構裁撤冗員的民意呼聲中，莫名其妙的新機構卻想設就設，到底是慷誰之慨？

中央一直在說要“把權力關進制度的籠子”，可真正被某些地方關進籠子的卻是公民權利——廢了勞教所，又設訓誡中心；“非正常上訪訓誡教育中心”的非正常掛牌和非正常運作，是權力仍在籠外“齜牙”的典型表現。

鄧海建

有河南南陽市民稱，其近70歲的母親赴外地上訪后，被當地政府工作人員“拘禁”于“南陽市臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”。記者發現在河南南陽、駐馬店、鄧州、新鄉等地均建有類似機構，職能都是對上訪人員“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”。（2月13日《新京報》）

盤點2013年中國法治進程，“十二屆全國人大常委會第六次會議2013年12月28日通過廢止勞教制度的決定”意義深遠。勞教的廢止、信訪的弱化，是公民權益更為接近程序正義的大勢所趨。刑法早有規定，未被法律判處有罪的公民不得長期關押。從歷史長河上看，人身自由，向來是法律正義的試金石。如今，一條配有“臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”圖片的微博引發國內輿論地震，原因在于這樣的機構設置，間接復辟了剛剛被宣告“死刑”的勞教制度。網友說得很犀利，訓誡中心，不過就是“新型勞教所”。

事實上，駐馬店市政府網站去年12月24日發布的一條“政務信息”顯示，該市正陽縣建立“訓誡中心”是“積極探索依法集中處置非正常上訪新路子”。該縣財政專門下撥30多萬元經費，在縣公安局拘留所設立專區，成立縣非正常上訪訓誡教育中心。該“政務信息”還稱，正陽縣對非正常上訪人員進行登記造冊，由專職訓誡工作人員、非訪人員所在單位領導分別對其進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育，并簽字歸檔。可在公眾眼中，非正常上訪訓誡教育中心，不過是非常態手段維穩的“創舉”罷了。

正如國家行政學院法學部楊偉東教授所言，此舉不僅違背了《行政強制法》等上位法的規定，更與新一輪司法改革對信訪制度的定位相悖。法理而言，《立法法》第八條規定，對限制人身自由的強制措施和處罰事項只能由法律制定；《行政處罰法》第九條也規定，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定——而《信訪條例》只是行政法規，如果行政法規規定可以限制人身自由，顯而易見違背了上位法。此外，縱觀《信訪條例》的規定本身，也并沒有隱含可以限制人身自由的許可與意思表達。簡言之，信訪是公民權利，訓誡也不等于限制人身自由，在信訪中的違法行為也完全可以用刑法等來兜底，那么，何苦專門建造一個訓誡中心來管制信訪上的糾結？

13日上午，河南南陽市委宣傳部新聞科人員接受《法制晚報》記者采訪時稱：“這是省里的統一安排”。這樣的說辭，顯然不能從法理與情理上說服民眾的質疑與擔憂：地方上以紅頭文件的方式“創設”出“訓誡罰”，恐怕不能知錯不改，更不能成為法治社會的“法外之地”。即便出于有序引導信訪工作來看，這種以限制人身自由為特征的訓誡中心，只怕也不會真正紓解矛盾、增益和諧。靡費財政又涉嫌違法的訓誡中心，不需要問責嗎？

勞教制度走了，信訪排名散了，訓誡中心卻大有如火如荼之勢，這是值得警惕的現實。“無期訓誡”究竟存在不存在、地方文件有無違法之實……這些問題固然需要掘進，更重要的，還得從制度上扭轉動輒管制私權的沖動，敬畏公民權益、固化法治理念，已經灰飛煙滅的勞教制度才不至于總被“借尸還魂”。

近日，有河南南陽市民發微博稱，其近70歲的母親赴外地上訪后，被當地政府工作人員“拘禁”于“南陽市臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”。這條配有“臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”圖片的微博隨即引發網友關注，不少網友質疑其為“新型勞教所”。記者查詢河南多地政府官方網站發現，在南陽、駐馬店、鄧州、新鄉等地均建有類似的“非正常上訪訓誡教育中心”，職能多為對非正常上訪人員“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”。

勞動教養取消之時，就有一些學者擔心，會不會在勞動教養之外，地方政府為“維穩”需要又設立一些“新型勞教所”， 取代勞教所、精神病院、學習班等，以對付上訪人員。不幸的是，這種擔心正在變成現實，這勞教還沒有取消多久，一個新名詞和新場所——“訓誡教育中心”就橫空出世。事實證明，公權力沒有打造結實的籠子，公民權利就會進入籠子。

先說“非正常上訪”，很多地方將越級上訪、多次上訪視為違法，以往是用勞教或者“被精神病”來打擊。但是，法律并沒有規定越級上訪、多次上訪就是違法，如果上訪無理或者已經按照程序終結，那么就不再受理或者按照程序辦理就是了，所以，打擊“非正常上訪”無從談起。當然，如果在上訪中聚眾擾亂了公共秩序，或者是有其他違法行為，可以用其他法律處罰，但處罰的不是上訪行為，而是其他違法行為。

再說“訓誡教育中心”，當地政府不承認這種中心是羈押人的地方，甚至面對記者的采訪都不愿意承認它們的存在。但是，“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”，“在訓誡所內與外界隔絕，被限制人身自由和沒收通訊工具，不允許探視”，當地政府相關部門工作人員要求被訓誡者“簽訂保證書，否則無期訓誡”，難道不是限制人身自由嗎？不是變相的羈押還是什么？要知道，就連刑訴法規定的正式強制措施“傳喚”也不能超過12小時，不能連續傳喚，二次傳喚間隔不能低于12小時。而對于限制人身自由的措施，《立法法》規定“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”只能由法律來規定，由此可知，地方政府根本無權設立所謂的“訓誡教育中心”。

地方政府設立“訓誡教育中心”和將上訪人關在“訓誡教育中心”，對于決策者而言，這是一種濫用職權的行為，涉嫌濫用職權罪，而對于具體執行者來說，就是對上訪公民的非常拘禁，涉嫌非法拘禁罪。這兩種行為都是刑事犯罪行為，都應當受到法律的追究和制裁。然而，這些“訓誡教育中心”堂而皇之地在縣公安局拘留所設立專區，縣財政還專門撥款，卻無人追究。

對于廢止諸如勞教這種剝奪公民人身自由的措施來說，不能只“頭疼醫頭、腳疼醫腳”，關鍵要把公權力關進籠子里，這就必須要設計一個合理的制度，讓當地紀檢、檢察、人大真正能行動起來，公權力能互相監督與制約，公民權利能監督公權力，如此，各種“新型勞教所”才不會再出現。

浩瀚（江西 檢察官）

近日有河南南陽市民發微博稱，其近70歲母親赴外地上訪后，被“拘禁”于“南陽市臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”，被網友質疑為“新型勞教所”。記者查詢發現，河南多地均建有類似的“訓誡教育中心”，職能多為對非正常上訪人員“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”。（2月13日《新京報》）

所謂“訓誡”，無論從其文字本意，還是從相關法律規定來看，顯然都只是一種“警戒”性質，主要以“訓導、告誡”等言語方式為載體實施的管理措施。如依據《信訪條例》，“違反信訪條例，經勸阻、批評和教育無效的，由公安機關予以警告、訓誡或者制止；構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰”。這也就是說，“訓誡”其實并不屬于“治安管理處罰”范疇的法定正式行政處罰措施，也并不具有正式行政處罰那樣的“強制懲罰”性質，而僅僅是“勸阻、批評和教育”的一個相應延伸和強化。

這種背景下，河南多地以“訓誡”為名，大張旗鼓地興建專門的“非正常上訪訓誡教育中心”，強調對非正常上訪人員“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”，無疑明顯缺乏應有的合理合法性，不僅顯得于法無據，而且涉嫌執法違法。一方面，這種所謂“非正常上訪訓誡教育中心”的機構設置本身，就缺乏基本的法律依據——并沒有明確的法律授權地方政府可以設立這樣專司“訓誡”的機構。

另一方面，更嚴重的是，“24小時不間斷”的“訓誡”方式，不僅同樣沒有法律依據、明顯有違“訓誡”的本意，而且也無形中將“訓誡”異化為一種事實上具有“限制人身自由”功能的行政處罰，涉嫌侵犯上訪公民的人身自由權利。因為依據《行政處罰法》，“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定”。

據當地一位曾被“訓誡”的訪民介紹，其進訓誡中心前“未看到任何拘留批捕的手續”，“在訓誡所內與外界隔絕，被限制人身自由和沒收通訊工具，不允許探視”，在訓誡所的5天里，“不定時接受來自社會各個不同領域里的人的思想教育和訓誡”。在沒有任何法律手續的情況下，訪民不僅被強制“與外界隔絕”，且時間長達5天，這顯然早已不是什么“訓誡”，而是地道的非法濫權拘禁。按照《信訪條例》，“超越或者濫用職權，侵害信訪人合法權益，造成嚴重后果……構成犯罪的，依法追究刑事責任”。

就此而言，在這里，真正更應被“訓誡”、警戒的，其實并非所謂的“非正常上訪”訪民，而是當地實施非法訓誡的相關政府工作人員自身，——不僅要及時訓誡、制止這種非法的“24小時不間斷訓誡”做法，也要進一步追究背后侵犯訪民合法權益的相關法律責任。

當然，如果確實是違法的“非正常上訪”，相關管理部門并非不可以采取包括訓誡、拘留在內的各種執法措施，但是這樣的執法措施，顯然又必須嚴格依法進行，謹守相關法律規定和“法無授權即禁止”的政府行為界限和“權力籠子”，確保“訓誡是訓誡，拘留是拘留”，而不是假借“訓誡”之名而行“變相拘禁”之實。

□ 張貴峰（湖北荊門 職員）

近日，有河南南陽市民發微博稱，其近70歲的母親赴外地上訪后，被當地政府工作人員“拘禁”于“南陽市臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”。這條配有“臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”圖片的微博隨即引發網友關注，不少網友質疑其為“新型勞教所”。（2月13日 新京報）

廢除勞教制度之后，地方政府怎么應對信訪壓力？河南部分地方政府給出了答案，建立“非正常上訪訓誡教育中心”，還美其名曰是“積極探索依法集中處置非正常上訪新路子”。但是，無論是從“硬件”配置看，還是在管理手法上考究，藏身在公安局拘留所內的“訓誡中心”，都不像是“新路子”，反倒給人“開倒車”，讓勞教制度“借尸還魂”的感覺！

從河南政府網站發布的“政務信息”看：各“訓誡中心”，不僅獲得了地方政府的專項財政支持，還配有訓誡室、醫療室、安全防范監控室、廚房、檔案資料室、全程監控設備。由此看來，“訓誡中心”的硬件設施已經可以與拘留所比肩了。但問題是如果僅僅出于教育、法治學習的目的，用的上如此大動干戈么？顯然，“訓誡中心”配置這些硬設備的“醉翁之意”就是要建立“新型勞教所”。

從管理手法上講，各縣“訓誡中心”抽調縣公安局和縣有關部門經驗豐富的工作人員，對非正常上訪人員“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”。顯然，“訓誡中心”以近乎審訊的方式進行“學習教育”，很難給人學習班的感覺，反倒讓人產生拘留所“變身”的無限遐想。

事實上，“訓誡中心”不過是勞教制度換個“馬甲”卷土重來。然而，這種回歸既不符中央精神，也容易引起群眾不滿，可以說是一次不折不扣的“開倒車”。但更可怕的是如此開政策的“倒車”在地方政府還很有市場。三中全會之后，國家進行了信訪改革，取消信訪排名、取消勞教制度。但是，很顯然部分地方政府并沒有趕上中央的改革節奏。

沒有“訓誡中心”，如何解決信訪糾紛？中央早就指出了楓橋經驗一條“明路”。其實，矛盾不上移，把問題解決在當地，是新型社會管理的重要方法，也是政府轉型升級的重要一步。其本質就是化被動解決到主動尋找矛盾，防范于未然。希望以后地方政府能夠真正領會中央的改革精神，不要在搞出把開“倒車”，當成工作創新的笑話了。

河南幾個政府部門聯合發文，曲解“訓誡”制度就完成了國務院也無權出臺的“自由罰”。若對此類“訓誡罰”和“訓誡中心”不予重視、不加廢止，還真難判斷它是否會滑向“新的勞教”或“新型勞教所”。

在去年的法治改革成果中，勞教的廢止和信訪的弱化最受矚目。也有人擔憂，會不會出現勞教的替代品？近日微博上有網友貼出河南南陽臥龍區“非正常上訪訓誡教育中心”的圖片，并稱有訪民被非法拘禁在此。還有網友直接稱其為“新型勞教所”。

以“非正常上訪訓誡教育中心”為關鍵詞進行搜索，可以發現多個事例均發生在河南，這一做法已存在多年。宣布廢除勞教之后，“非正常上訪訓誡教育中心”似乎還有增多趨勢。駐馬店市人民政府門戶網站去年12月24日一篇報道稱，正陽縣財政專門下撥30多萬元經費，成立非正常上訪訓誡教育中心，職能為對非法上訪人員“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”。

此前，該省多市、縣政府在官方文件中都有類似表述：“按照省委、省政府辦公廳和省信訪局、省公安廳、省司法廳的要求”，對“非正常上訪人員”，由工作組統一組織公安民警進行初次訓誡、警告，接回當地后還要“實行規范的‘三位一體、同步進行’訓誡警告教育。訓誡、警告和勸導教育要在法定地點進行，時間不少于24小時。”

“訓誡”的語義是告誡，教導。在國務院《信訪條例》中，確有關于“訓誡”的規定。但《信訪條例》只明確對違反規定信訪人，“有關國家機關工作人員應當進行勸阻、批評或者教育”，“經勸阻、批評和教育無效的，由公安機關予以警告、訓誡或者制止”。按通常的理解，訓誡應在現場當面進行。即便確有需要安排在特定地點進行，訓誡也只能是短時間的。“24小時不間斷”、“不少于24小時”的訓誡，實質就是曲解“訓誡”制度，剝奪、限制被訓誡人的人身自由。

依《立法法》第八條的規定，對限制人身自由的強制措施和處罰事項只能由法律制定。《行政處罰法》第九條亦規定，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。不難看出，國家對限制公民人身自由的立法權限作了嚴格規定，即只能由全國人大或其常委會制定法律，且立法機關不得授權國務院制定行政法規。而從河南的情況看，幾個政府部門聯合發文，借用并曲解“訓誡”制度就完成了國務院也無權出臺的“自由罰”。且有些假名“訓誡”的自由罰在剝奪、限制公民人身自由的時間上還“不少于24小時”。至于多至多少期日，還未見規定！若對此類“訓誡罰”和“訓誡中心”不予重視、不加廢止，還真難判斷它是否會滑向“新的勞教”或“新型勞教所”。

顯然，一些訓誡中心的做法不在法律所許可的拘留范圍之內。地方政府部門不能在訓誡教育和拘留之間，自創限制人身自由的處罰。

地方上以紅頭文件的方式“創設”出“訓誡罰”，因直接與國家法律相違背，自然應歸依無效。對這樣的公然違法，河南省人大和河南省法制部門不應視而不見。

如今，勞教制度被廢除，而一些地方政府截訪的壓力仍然存在。“非正常上訪訓誡教育中心”本就違法，此時，更當警惕其成為勞教所的替代品，成為一些地方政府違法打擊上訪民眾的新工具。有關方面需要依法介入調查，通過違法審查程序明令廢止此類紅頭文件，方可保衛來之不易的法治改革成果。