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按照上級精神、逐級設置,由此可見,從省到市再到縣,在非法的“非正常上訪訓誡教育中心”形成的權力鏈條上,彰顯了一串政府部門缺乏法治意識的政績觀。地方政府不管如何重視信訪,都不能帶頭違法。

《新京報》關于南陽、駐馬店、新鄉等地建有類似“非正常上訪訓誡教育中心”的報道引起輿論關注。昨日,南陽市臥龍區政法委書記趙英凱對新京報記者說,訓誡中心按照上級的精神,逐級設置,訓誡方式也是貫徹上級的指示要求,按照內部規定進行。記者在“訓誡中心”看到,70歲的張鳳梅關在“訓誡中心”最西邊的一個訓誡室內。至昨日,她已在這里被關了4天。

一個個“非正常上訪訓誡教育中心”,某種程度上,與之前媒體報道的“黑監獄”、“學習班”、“精神病院”等針對上訪人員的關押場所相比,沒有什么實質的區別。

顯然,這是一些地方政府部門以紅頭文件方式推出的維穩舉措,與現行國家法律相悖,不僅相關的紅頭文件應宣告無效,具體操作也應歸為違法。

但是,簡單搜索一下就會發現,關于“非正常上訪訓誡教育中心”的正面宣傳并不鮮見,可見一直以來,當地一些政府部門并不認為這一舉措違法。

據報道,駐馬店市正陽縣曾宣傳說建立“訓誡中心”是“積極探索依法集中處置非正常上訪新路子”。該縣財政專門下撥30多萬元經費,在縣公安局拘留所設立專區,成立縣非正常上訪訓誡教育中心。

可見,真正的問題在于,從“紅頭文件”到“機構設置”,從“專項經費”到“專人負責”……非法的“訓誡中心”都是以“合法”的名義在進行,以“經驗”的形式在推廣,以“政績”的名義在宣傳。何況,“中心”不是個案,其存在時間也延續多年。這些才是真正值得警惕的地方。

也正因為此,才為外界深入了解“訓誡中心”提供了更多的信息,如果不是因為這些地方部門將“訓誡中心”作為“政績”宣傳,僅憑網友發出的微博圖片,相信很多人都難以置信。

那么,如此顯而易見的非法行為,為何卻被堂而皇之地作為“改革經驗”來宣傳推廣?

具體來說,“非正常上訪訓誡教育中心”這一舉措來自地方政府的辦公廳、信訪、公安、司法等多部門的聯動合作,層層推行。南陽臥龍區政法委書記的解釋很能說明問題。按照上級精神、逐級設置,由此可見,從省到市再到縣,在非法的“非正常上訪訓誡教育中心”形成的權力鏈條上,彰顯了一串政府部門缺乏法治意識的政績觀。限制上訪人員人身自由的“訓誡中心”于法無據,作為地方政府,不管如何重視信訪,都不能帶頭違法。

當前,法治已成共識,改革已成趨勢,任何層面的改革舉措,任何領域的“積極探索”,都需要在法治的軌道中運行,都應經得起法治的檢驗。

昨晚,河南省委政法委、省信訪局對此事做出回應稱,訓誡中心的做法不符合法律規定,并已連夜發出通知,立即開展全省范圍內的排查清理工作,非正常上訪訓誡中心一律取消。

在輿論的關注中,“非正常上訪訓誡教育中心”取消了,而消除這一事件的影響,以及祛除潛在的缺乏法治意識的政績觀,并沒那么容易。打造“法治政府”,各地當引以為戒。

近日,有河南南陽市民發微博稱,其近70歲的母親赴外地上訪后,被當地“拘禁”于“南陽市臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”。在河南,南陽、駐馬店、鄧州、新鄉等地均建有類似機構,職能多為對非正常上訪人員“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”。去年,新鄉居民李勝朵曾被關入該縣訓誡中心,工作人員要求其“簽訂保證書,否則無期訓誡”。(《新京報》2月13日)

廢除勞教制度的輿論歡呼之聲猶在耳畔,“非正常上訪訓誡教育中心”的牌子卻又悄然掛起,網友稱之為“新型勞教所”——雖然換了個馬甲,功能沒太大改變。

“維權是維穩的基礎,維穩的實質是維權”——成立“非正常上訪訓誡教育中心”,對“非正常上訪人員”進行“24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”的做法,顯然與中央的精神背道而馳。何謂“非正常上訪”?依據的是哪部法律的哪個條款?是否舉凡上訪皆可視為“非正常”?地方政府有權在法外增設新罪名嗎?

財政全額撥款成立“非正常上訪訓誡教育中心”,是如何通過審批的?有沒有經過納稅人的同意,又是否經過地方人大的批準?廢除勞教制度如此轟轟烈烈,成立替代機構怎可背地里悄悄進行?

我國憲法第37條明確規定:“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定,并由公安機關執行,不受逮捕,禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。”那么,“非正常上訪訓誡教育中心”憑什么對合法公民進行24小時不間斷的訓誡、警告和勸導教育,乃至“無期訓誡”?

從未得到任何法律授權的“非正常上訪訓誡教育中心”,已涉嫌觸犯非法拘禁罪。十八屆三中全會鮮明提出要維護憲法的權威,決不能容許隨意增設秘密機構、隨意擴張拘禁權力。如果地方政府能隨便以“訓誡、警告和勸導教育”之名,對合法公民24小時不間斷訓誡乃至“無期訓誡”,憲法對公民人身自由不受侵犯的保護,鐵定將成一紙空文。

相比“勞動教養”,“訓誡、警告和勸導教育”似乎更顯文雅、非暴力,本質上卻是換湯不換藥,工作人員也許就是原勞教所的原班人馬。不得不懷疑,成立“非正常上訪訓誡教育中心”,是否也有分流、安置原勞教所人員的考慮?在精簡機構裁撤冗員的民意呼聲中,莫名其妙的新機構卻想設就設,到底是慷誰之慨?

中央一直在說要“把權力關進制度的籠子”,可真正被某些地方關進籠子的卻是公民權利——廢了勞教所,又設訓誡中心;“非正常上訪訓誡教育中心”的非正常掛牌和非正常運作,是權力仍在籠外“齜牙”的典型表現。

鄧海建

有河南南陽市民稱,其近70歲的母親赴外地上訪后,被當地政府工作人員“拘禁”于“南陽市臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”。記者發現在河南南陽、駐馬店、鄧州、新鄉等地均建有類似機構,職能都是對上訪人員“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”。(2月13日《新京報》)

盤點2013年中國法治進程,“十二屆全國人大常委會第六次會議2013年12月28日通過廢止勞教制度的決定”意義深遠。勞教的廢止、信訪的弱化,是公民權益更為接近程序正義的大勢所趨。刑法早有規定,未被法律判處有罪的公民不得長期關押。從歷史長河上看,人身自由,向來是法律正義的試金石。如今,一條配有“臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”圖片的微博引發國內輿論地震,原因在于這樣的機構設置,間接復辟了剛剛被宣告“死刑”的勞教制度。網友說得很犀利,訓誡中心,不過就是“新型勞教所”。

事實上,駐馬店市政府網站去年12月24日發布的一條“政務信息”顯示,該市正陽縣建立“訓誡中心”是“積極探索依法集中處置非正常上訪新路子”。該縣財政專門下撥30多萬元經費,在縣公安局拘留所設立專區,成立縣非正常上訪訓誡教育中心。該“政務信息”還稱,正陽縣對非正常上訪人員進行登記造冊,由專職訓誡工作人員、非訪人員所在單位領導分別對其進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育,并簽字歸檔。可在公眾眼中,非正常上訪訓誡教育中心,不過是非常態手段維穩的“創舉”罷了。

正如國家行政學院法學部楊偉東教授所言,此舉不僅違背了《行政強制法》等上位法的規定,更與新一輪司法改革對信訪制度的定位相悖。法理而言,《立法法》第八條規定,對限制人身自由的強制措施和處罰事項只能由法律制定;《行政處罰法》第九條也規定,限制人身自由的行政處罰,只能由法律設定——而《信訪條例》只是行政法規,如果行政法規規定可以限制人身自由,顯而易見違背了上位法。此外,縱觀《信訪條例》的規定本身,也并沒有隱含可以限制人身自由的許可與意思表達。簡言之,信訪是公民權利,訓誡也不等于限制人身自由,在信訪中的違法行為也完全可以用刑法等來兜底,那么,何苦專門建造一個訓誡中心來管制信訪上的糾結?

13日上午,河南南陽市委宣傳部新聞科人員接受《法制晚報》記者采訪時稱:“這是省里的統一安排”。這樣的說辭,顯然不能從法理與情理上說服民眾的質疑與擔憂:地方上以紅頭文件的方式“創設”出“訓誡罰”,恐怕不能知錯不改,更不能成為法治社會的“法外之地”。即便出于有序引導信訪工作來看,這種以限制人身自由為特征的訓誡中心,只怕也不會真正紓解矛盾、增益和諧。靡費財政又涉嫌違法的訓誡中心,不需要問責嗎?

勞教制度走了,信訪排名散了,訓誡中心卻大有如火如荼之勢,這是值得警惕的現實。“無期訓誡”究竟存在不存在、地方文件有無違法之實……這些問題固然需要掘進,更重要的,還得從制度上扭轉動輒管制私權的沖動,敬畏公民權益、固化法治理念,已經灰飛煙滅的勞教制度才不至于總被“借尸還魂”。

近日,有河南南陽市民發微博稱,其近70歲的母親赴外地上訪后,被當地政府工作人員“拘禁”于“南陽市臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”。這條配有“臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”圖片的微博隨即引發網友關注,不少網友質疑其為“新型勞教所”。記者查詢河南多地政府官方網站發現,在南陽、駐馬店、鄧州、新鄉等地均建有類似的“非正常上訪訓誡教育中心”,職能多為對非正常上訪人員“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”。

勞動教養取消之時,就有一些學者擔心,會不會在勞動教養之外,地方政府為“維穩”需要又設立一些“新型勞教所”, 取代勞教所、精神病院、學習班等,以對付上訪人員。不幸的是,這種擔心正在變成現實,這勞教還沒有取消多久,一個新名詞和新場所——“訓誡教育中心”就橫空出世。事實證明,公權力沒有打造結實的籠子,公民權利就會進入籠子。

先說“非正常上訪”,很多地方將越級上訪、多次上訪視為違法,以往是用勞教或者“被精神病”來打擊。但是,法律并沒有規定越級上訪、多次上訪就是違法,如果上訪無理或者已經按照程序終結,那么就不再受理或者按照程序辦理就是了,所以,打擊“非正常上訪”無從談起。當然,如果在上訪中聚眾擾亂了公共秩序,或者是有其他違法行為,可以用其他法律處罰,但處罰的不是上訪行為,而是其他違法行為。

再說“訓誡教育中心”,當地政府不承認這種中心是羈押人的地方,甚至面對記者的采訪都不愿意承認它們的存在。但是,“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”,“在訓誡所內與外界隔絕,被限制人身自由和沒收通訊工具,不允許探視”,當地政府相關部門工作人員要求被訓誡者“簽訂保證書,否則無期訓誡”,難道不是限制人身自由嗎?不是變相的羈押還是什么?要知道,就連刑訴法規定的正式強制措施“傳喚”也不能超過12小時,不能連續傳喚,二次傳喚間隔不能低于12小時。而對于限制人身自由的措施,《立法法》規定“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”只能由法律來規定,由此可知,地方政府根本無權設立所謂的“訓誡教育中心”。

地方政府設立“訓誡教育中心”和將上訪人關在“訓誡教育中心”,對于決策者而言,這是一種濫用職權的行為,涉嫌濫用職權罪,而對于具體執行者來說,就是對上訪公民的非常拘禁,涉嫌非法拘禁罪。這兩種行為都是刑事犯罪行為,都應當受到法律的追究和制裁。然而,這些“訓誡教育中心”堂而皇之地在縣公安局拘留所設立專區,縣財政還專門撥款,卻無人追究。

對于廢止諸如勞教這種剝奪公民人身自由的措施來說,不能只“頭疼醫頭、腳疼醫腳”,關鍵要把公權力關進籠子里,這就必須要設計一個合理的制度,讓當地紀檢、檢察、人大真正能行動起來,公權力能互相監督與制約,公民權利能監督公權力,如此,各種“新型勞教所”才不會再出現。

浩瀚(江西 檢察官)

近日有河南南陽市民發微博稱,其近70歲母親赴外地上訪后,被“拘禁”于“南陽市臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”,被網友質疑為“新型勞教所”。記者查詢發現,河南多地均建有類似的“訓誡教育中心”,職能多為對非正常上訪人員“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”。(2月13日《新京報》)

所謂“訓誡”,無論從其文字本意,還是從相關法律規定來看,顯然都只是一種“警戒”性質,主要以“訓導、告誡”等言語方式為載體實施的管理措施。如依據《信訪條例》,“違反信訪條例,經勸阻、批評和教育無效的,由公安機關予以警告、訓誡或者制止;構成違反治安管理行為的,由公安機關依法給予治安管理處罰”。這也就是說,“訓誡”其實并不屬于“治安管理處罰”范疇的法定正式行政處罰措施,也并不具有正式行政處罰那樣的“強制懲罰”性質,而僅僅是“勸阻、批評和教育”的一個相應延伸和強化。

這種背景下,河南多地以“訓誡”為名,大張旗鼓地興建專門的“非正常上訪訓誡教育中心”,強調對非正常上訪人員“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”,無疑明顯缺乏應有的合理合法性,不僅顯得于法無據,而且涉嫌執法違法。一方面,這種所謂“非正常上訪訓誡教育中心”的機構設置本身,就缺乏基本的法律依據——并沒有明確的法律授權地方政府可以設立這樣專司“訓誡”的機構。

另一方面,更嚴重的是,“24小時不間斷”的“訓誡”方式,不僅同樣沒有法律依據、明顯有違“訓誡”的本意,而且也無形中將“訓誡”異化為一種事實上具有“限制人身自由”功能的行政處罰,涉嫌侵犯上訪公民的人身自由權利。因為依據《行政處罰法》,“限制人身自由的行政處罰,只能由法律設定”。

據當地一位曾被“訓誡”的訪民介紹,其進訓誡中心前“未看到任何拘留批捕的手續”,“在訓誡所內與外界隔絕,被限制人身自由和沒收通訊工具,不允許探視”,在訓誡所的5天里,“不定時接受來自社會各個不同領域里的人的思想教育和訓誡”。在沒有任何法律手續的情況下,訪民不僅被強制“與外界隔絕”,且時間長達5天,這顯然早已不是什么“訓誡”,而是地道的非法濫權拘禁。按照《信訪條例》,“超越或者濫用職權,侵害信訪人合法權益,造成嚴重后果……構成犯罪的,依法追究刑事責任”。

就此而言,在這里,真正更應被“訓誡”、警戒的,其實并非所謂的“非正常上訪”訪民,而是當地實施非法訓誡的相關政府工作人員自身,——不僅要及時訓誡、制止這種非法的“24小時不間斷訓誡”做法,也要進一步追究背后侵犯訪民合法權益的相關法律責任。

當然,如果確實是違法的“非正常上訪”,相關管理部門并非不可以采取包括訓誡、拘留在內的各種執法措施,但是這樣的執法措施,顯然又必須嚴格依法進行,謹守相關法律規定和“法無授權即禁止”的政府行為界限和“權力籠子”,確保“訓誡是訓誡,拘留是拘留”,而不是假借“訓誡”之名而行“變相拘禁”之實。

□ 張貴峰(湖北荊門 職員)

近日,有河南南陽市民發微博稱,其近70歲的母親赴外地上訪后,被當地政府工作人員“拘禁”于“南陽市臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”。這條配有“臥龍區非正常上訪訓誡教育中心”圖片的微博隨即引發網友關注,不少網友質疑其為“新型勞教所”。(2月13日 新京報)

廢除勞教制度之后,地方政府怎么應對信訪壓力?河南部分地方政府給出了答案,建立“非正常上訪訓誡教育中心”,還美其名曰是“積極探索依法集中處置非正常上訪新路子”。但是,無論是從“硬件”配置看,還是在管理手法上考究,藏身在公安局拘留所內的“訓誡中心”,都不像是“新路子”,反倒給人“開倒車”,讓勞教制度“借尸還魂”的感覺!

從河南政府網站發布的“政務信息”看:各“訓誡中心”,不僅獲得了地方政府的專項財政支持,還配有訓誡室、醫療室、安全防范監控室、廚房、檔案資料室、全程監控設備。由此看來,“訓誡中心”的硬件設施已經可以與拘留所比肩了。但問題是如果僅僅出于教育、法治學習的目的,用的上如此大動干戈么?顯然,“訓誡中心”配置這些硬設備的“醉翁之意”就是要建立“新型勞教所”。

從管理手法上講,各縣“訓誡中心”抽調縣公安局和縣有關部門經驗豐富的工作人員,對非正常上訪人員“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”。顯然,“訓誡中心”以近乎審訊的方式進行“學習教育”,很難給人學習班的感覺,反倒讓人產生拘留所“變身”的無限遐想。

事實上,“訓誡中心”不過是勞教制度換個“馬甲”卷土重來。然而,這種回歸既不符中央精神,也容易引起群眾不滿,可以說是一次不折不扣的“開倒車”。但更可怕的是如此開政策的“倒車”在地方政府還很有市場。三中全會之后,國家進行了信訪改革,取消信訪排名、取消勞教制度。但是,很顯然部分地方政府并沒有趕上中央的改革節奏。

沒有“訓誡中心”,如何解決信訪糾紛?中央早就指出了楓橋經驗一條“明路”。其實,矛盾不上移,把問題解決在當地,是新型社會管理的重要方法,也是政府轉型升級的重要一步。其本質就是化被動解決到主動尋找矛盾,防范于未然。希望以后地方政府能夠真正領會中央的改革精神,不要在搞出把開“倒車”,當成工作創新的笑話了。

河南幾個政府部門聯合發文,曲解“訓誡”制度就完成了國務院也無權出臺的“自由罰”。若對此類“訓誡罰”和“訓誡中心”不予重視、不加廢止,還真難判斷它是否會滑向“新的勞教”或“新型勞教所”。

在去年的法治改革成果中,勞教的廢止和信訪的弱化最受矚目。也有人擔憂,會不會出現勞教的替代品?近日微博上有網友貼出河南南陽臥龍區“非正常上訪訓誡教育中心”的圖片,并稱有訪民被非法拘禁在此。還有網友直接稱其為“新型勞教所”。

以“非正常上訪訓誡教育中心”為關鍵詞進行搜索,可以發現多個事例均發生在河南,這一做法已存在多年。宣布廢除勞教之后,“非正常上訪訓誡教育中心”似乎還有增多趨勢。駐馬店市人民政府門戶網站去年12月24日一篇報道稱,正陽縣財政專門下撥30多萬元經費,成立非正常上訪訓誡教育中心,職能為對非法上訪人員“進行24小時不間斷訓誡、警告和勸導教育”。

此前,該省多市、縣政府在官方文件中都有類似表述:“按照省委、省政府辦公廳和省信訪局、省公安廳、省司法廳的要求”,對“非正常上訪人員”,由工作組統一組織公安民警進行初次訓誡、警告,接回當地后還要“實行規范的‘三位一體、同步進行’訓誡警告教育。訓誡、警告和勸導教育要在法定地點進行,時間不少于24小時。”

“訓誡”的語義是告誡,教導。在國務院《信訪條例》中,確有關于“訓誡”的規定。但《信訪條例》只明確對違反規定信訪人,“有關國家機關工作人員應當進行勸阻、批評或者教育”,“經勸阻、批評和教育無效的,由公安機關予以警告、訓誡或者制止”。按通常的理解,訓誡應在現場當面進行。即便確有需要安排在特定地點進行,訓誡也只能是短時間的。“24小時不間斷”、“不少于24小時”的訓誡,實質就是曲解“訓誡”制度,剝奪、限制被訓誡人的人身自由。

依《立法法》第八條的規定,對限制人身自由的強制措施和處罰事項只能由法律制定。《行政處罰法》第九條亦規定,限制人身自由的行政處罰,只能由法律設定。不難看出,國家對限制公民人身自由的立法權限作了嚴格規定,即只能由全國人大或其常委會制定法律,且立法機關不得授權國務院制定行政法規。而從河南的情況看,幾個政府部門聯合發文,借用并曲解“訓誡”制度就完成了國務院也無權出臺的“自由罰”。且有些假名“訓誡”的自由罰在剝奪、限制公民人身自由的時間上還“不少于24小時”。至于多至多少期日,還未見規定!若對此類“訓誡罰”和“訓誡中心”不予重視、不加廢止,還真難判斷它是否會滑向“新的勞教”或“新型勞教所”。

顯然,一些訓誡中心的做法不在法律所許可的拘留范圍之內。地方政府部門不能在訓誡教育和拘留之間,自創限制人身自由的處罰。

地方上以紅頭文件的方式“創設”出“訓誡罰”,因直接與國家法律相違背,自然應歸依無效。對這樣的公然違法,河南省人大和河南省法制部門不應視而不見。

如今,勞教制度被廢除,而一些地方政府截訪的壓力仍然存在。“非正常上訪訓誡教育中心”本就違法,此時,更當警惕其成為勞教所的替代品,成為一些地方政府違法打擊上訪民眾的新工具。有關方面需要依法介入調查,通過違法審查程序明令廢止此類紅頭文件,方可保衛來之不易的法治改革成果。

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