國家發展改革委、住房城鄉建設部近日印發了《關于加快建立完善城鎮居民用水階梯價格制度的指導意見》。意見指出，到2015年底，我國設市城市原則上要全面實行居民階梯水價制度，具備實施條件的建制鎮也要積極推進。意見明確，各地要按照不少于三級設置階梯水量，第一級水量原則上按覆蓋80%居民家庭用戶的月均用水量確定。第一、二、三級階梯水價按不低于1:1.5:3的比例安排，缺水地區應進一步加大價差，第三級階梯水價是第一級的3倍。（1月4日《經濟日報》）

繼居民階梯電價之后，居民階梯水價終于有了實質性大動作，正式明確了全國實施階梯水價的時間表，而不再只是少數城市的試點和紙面上的討論。從網友的反應來看，持反對意見的有不少，主要集中在兩點，一是認為階梯水價與階梯電價一樣，對節約用水的作用有限。二是擔心實施階梯水價等于變相漲價。不過，我以為，不管是已經實施的階梯電價，還是即將實施的階梯水價，以及未來可能要實施的階梯氣價，我們應當更多地從促進社會公平的角度解讀，而不是簡單的從價格上漲視角看問題。實施階梯水價，沒有偏離社會公平軌道，更不是洪水猛獸，吞噬著居民的生活水準和財富，相反是在促進社會公平用水、節約用水。

眾所周知，我國雖然是一個缺水國家，很多城市缺水程度非常嚴重，但我國同時是一個水資源浪費非常嚴重的國家，原因之一就是水價定價不合理，浪費水的成本太低。而且，水資源作為日益稀缺的公共資源，富人多用水和窮人少用水的價格相同，實質上等于窮人在承擔和平攤著富人的用水成本，說白了是窮人補貼富人，這顯然很不公平。實施階梯水價，多用水就要支付高價格，承擔高成本，這有助于促進社會用水公平，也在一定程度上有利于抑制浪費水資源現象，節約用水。

實際上實施階梯水價，雖然有些居民的用水價格上漲了，但并不等于全民用水價格在上漲。對于絕大多數中低收入居民來說，他們屬于第一梯次，水價會保持不變，漲價并不影響他們的生活質量和用水成本。只有總共在20%左右的第二梯次和第三梯次的居民的用水價格才會上漲，其中第三梯次水價將上漲三倍，漲幅確實很大。但是，他們屬于社會的高收入人群，他們不差錢，水價上漲一點，對他們的生活質量毫無影響，一個月的用水費用還沒有一天花費的油費多。換言之，公眾擔心實行階梯水價會拖累中低收入人群其實是杞人憂天。

當然，我們也要看到，實施階梯水價，可能誤傷廣大租房客，因為他們個人雖然屬于第一梯次，但是他們租房的房東可能屬于第二梯次、第三梯次，而上漲的用水價格最終會分攤、轉嫁到他們頭上。從這個角度說，實施階梯水價之后，有必要對租房客實行單獨開戶政策，避免被第三梯次。另一方面，由于目前居民供水實行壟斷機制，而且各地水價處于高位運行，公眾意見比較大。在推動階梯水價同時，有必要打破壟斷格局，放開市場，允許民營資本進入居民供水領域，形成競爭格局。

日前，國家發改委、住建部聯合發文，要求2015年底前，全國所有設市城市原則上全面實行居民階梯水價制度。第一、二、三級階梯水價原則上按不低于1：1.5：3的比例確定。但是，記者在調查中發現，全面實行階梯水價，在現實中還面臨用水觀念陳舊、技術瓶頸制約以及“借梯漲價”疑云等三個難題。（1月5日《新華每日電訊》）

我國是一個水資源并不豐富的國家，實行居民階梯水價制度，對于推進水資源節約的積極意義不容否認。但是按照國家發改委與住建部的要求，第一、二、三級階梯水價按不低于1：1.5：3的比例安排。第一級用戶級階梯水價暫不調整，對第二級、第三級用戶來說，階梯電水價實際上就是變相漲價。如果真的不增加居民水費負擔，實行階梯水價就應該降低第一檔水價，讓利于民。

在我看來，為了減少階梯水價改革對民眾生活帶來沖擊，水價階梯如何設置，第一級、第二級、第三級如何確定，是一個技術活。特別是第三級水價達到第一級的3倍，提價幅度很大，如果階梯搭建不當，對消費者影響很大。而且第三級用戶水價是否需要提價3倍，值得商榷。既然我們建立了聽證制度，各地就要認認真真遴選聽證會代表，聽取各界代表意見，小心求證階梯水價方案。

以筆者所在的湖北武漢為例。目前，武漢市按照階梯水價三級水量1:1.5:2的價格比，一級水量為每噸1.52元（不含污水處理費，下同），二級水量價格為每噸2.28元，三級水量為每噸3.04元，每戶按4人計算，每月居民用水25噸為一級用水，33噸為二級用水，33噸以上為三級用水。而按照兩部委出臺的指導意見，三級水價比為1:1.5:3，每月用水33噸以上水價將調整為4.56元。如果算上污水處理費，水價將更高。

此外，目前武漢市按照覆蓋95%的居民家庭用戶月均用水量確定第一級用水。而按照兩部委的要求，第一級水量原則上按覆蓋80%居民家庭用戶的月均用水量確定，也就是說，更多家庭將會由第一級用戶變成二級、乃至三級用戶。武漢夏季氣溫偏高，每天要洗衣、洗澡，不僅人口眾多的家庭會被變成二級、三級用戶，就是人口少的家庭，恐怕也難以幸免。如果水價階梯搭建不當，將會增加多數城市家庭的水費開支。并非如發改委與住建部說的那樣，八成家庭不受影響。

盡管GDP數據在穩步增長，最近有消息說，一些省份富可敵國，但是人均GDP并不占優，民眾的荷包并沒有趕上GDP增長的步伐。繼階梯電價之后，階梯水價又將變相漲價，多種生活必需品吹響漲價集結號，普通消費者難免感到郁悶。

對于經濟殷實的家庭來說，每噸水漲價幾毛錢、幾元錢，每月增加十元、百元支出，不會對生活質量造成影響。用水依然是該用就用，想用就用，對節約用水意義有限。但是對于普通民眾來說，水費漲價的影響就大不一樣。為了不增加水費支出，我們除了減少用水，降低生活質量外，別無他法。

因此，水價階梯如何搭建，如何減少階梯水價制度對民眾尤其是困難群眾的影響，實際上是一道民生考題，需要周到的制度安排做支撐。由于供水行業具有特殊的壟斷屬性，消費者根本沒有選擇的余地。兩部委推廣階梯水價制度之前，應該督促供水行業公開真實的水價成本，堅持內部消化成本壓力，積極履行社會責任。另外，實行階梯水價，還要考慮地域差別、季節差異，綜合考慮家庭人口等因素，合理確定階梯水價標準，并對困難群眾給予政策補貼，避免普通民眾生活質量因階梯水價制度而下降。

最近,國家發改委和住建部聯合發布《關于加快建立完善城鎮居民用水階梯價格制度的指導意見》,提出在2015年底前,城市全面實行居民階梯水價,引起廣泛關注。

人們關注“階梯水價”,固然是因為“階梯水價”方案將直接影響約二成家庭的支出,涉及民生問題；而另一個重要原因是,人們希望知道“階梯水價”的節水預期如何實現。“階梯水價”指導意見出臺之后,媒體紛紛以“八成家庭水費不會增加”等標題進行報道,彰顯出各方對大多數家庭利益的重視,其背后正是對民生的關切。

這些年來,“階梯水價”爭論從未淡出公眾視線。相關部門每每提起“節水”“節電”并要“漲價”,立即引來不少人反對之聲。正由于此,“階梯水價”在不少地方一直都雷聲大、雨點小,說得多、做得少,推進較緩慢。截至2012年底,只有約50%的地級以上城市實施了“階梯水價”。

不過,水資源的日益緊張是我們無法回避的殘酷現實,節水容不得一等再等。政府部門2009年發布的數據顯示,當時調查的全國669座城市中,有400座城市供水不足,110座嚴重缺水；在32個百萬以上人口的特大城市中,有30個長期受缺水困擾。最近幾年,不少城市的缺水狀況并未明顯改觀,甚至更加嚴重。城市資源緊張至此,城鎮化又加快推進,如果不節水,出路何在?

為此,每一種有利于節水的措施和辦法,都顯得彌足珍貴。據媒體報道,一些已經實行“階梯水價”的地方,節水效率提高了5%—20%。為此,盡快在全國普遍實施“階梯水價”,必要性日益突顯。不過,在民生與民聲都得到普遍重視的當今時代,任何一種決策都應更加科學,即便是科學、必要的方案,也不能單靠強力推行,而必須盡可能得到公眾的理解和支持。

經驗表明,良策要產生良效,離不開公眾支持。這種支持,需要相關部門與民眾以良性互動來激發并增強。比如,在“階梯水價”節水的問題上,不少人曾經質疑相關企業打著“節水”幌子行漲價之實,要求公布相關企業的收支情況,卻鮮有回應。還比如,媒體報道很多地方的純凈水制水機存在很大浪費,卻鮮有地方回應是否進行了整治。這種狀態,如何稱得上良性互動?

“階梯水價”節水,同樣需要配套政策合力推進。比如,加強對相關企業的監管,促其加強成本控制,做好成本與收益公開,為“階梯水價”的梯度、價格漲幅作出合理界定,避免漲價給群眾增加更多負擔。再比如,公眾呼吁對洗車、印染等行業的用水大戶加強管理,促其加強污水回收、處理、利用,以節約水資源。做好這些大戶的監管,節水成績遠比針對普通居民的“階梯水價”更大。這些問題,無疑值得重視。

其實,除了“階梯水價”節水、“階梯電價”節電,任何一項公共政策的出臺,都有相通之處。重視公眾關切,積極回應民聲,建立良性互動,尋求公眾理解,獲得更多支持,自能形成合力,共同做好社會治理的大文章。

國家發展改革委、住房城鄉建設部出臺“指導意見”，要求2015年底前，所有設市城市原則上全面實行居民階梯水價制度。發改委表示，階梯水價主要目的是引導居民合理用水、節約用水，不是讓大家多掏水費。

階梯水價不是新鮮事，早在2002年，多部委就聯合發出通知，要求推進城市供水價格改革，逐步實行階梯水價。目前，包括南京、廣州、長沙和武漢等多個城市已經實行了階梯水價。

節約水資源的目的無可厚非。但現實中，一提到水價改革，很多人第一反應就是“漲價”，階梯水價恐怕也不例外。發改委對此的特別聲明，似乎也表明輿論“看漲”的反應早在意料之中。

漲價的擔憂不無道理，普通人的“直白”理解也是來自生活經驗。一直以來，各城市的自來水價格變動，幾乎是只漲不跌，以節約水資源為目的的階梯水價制度，又如何保證不被變相利用為漲價借口？

根據“指導意見”的要求，各地要按照不少于三級設置階梯水量，第一級水量原則上按覆蓋80%居民家庭用戶的月均用水量確定，保障居民基本生活用水需求，三級階梯水價按不低于1:1.5:3的比例安排，缺水地區應進一步加大價差。從這些具體要求看，基本原則是不影響大部分“正常”用水的用戶，以及“正常”的用水量，但問題在于，這能不能反映大多數人的基本用水需求？而以那些“用水大戶”的消費水平衡量，這個階梯水價能不能“敦促”他們節約用水？

有這些疑問存在，當階梯水價在各地具體落實時，如何保證不成為變相漲價的工具，同時讓節約水資源的效果真正體現，值得警惕與深思。我國水資源的地域分布差異大，供水以城鎮為單位，問題最終還是要落到地方政策層面來解決。階梯水價原則上全國推行，其后，各地將陸續出臺政策，召開聽證會，這些疑問將要逐一討論，可能不乏爭議出現。為避免這一制度淪為漲價的口實，或者避免漲價的輿論猜測，那么有必要確保最充分的公眾參與。

水資源是公共品，但不可否認，在有些城市，它被視為地方創收的資源，潛在的融資工具。曾幾何時，一有風吹草動，水價上漲的提議就出現，調價政策盡管會走聽證會的程序，但很多時候是例行公事。更極端的情況是，一些地方政府以公用事業“公辦民營”的改革創新名義，直接將自來水企業賣出去，而在漲價的問題上，政府與自來水企業一唱一和，根本談不上監管。

水電、天然氣等等壟斷性質的資源，雖然是公共性產品，但不表示沒有競價機制，譬如讓公眾參與價格博弈。人們對于公共資源價格改革就是“漲價”的理解，甚至是“又在搞錢”的抱怨之辭，反映出目前地方公共政策制定上的一大弊病，就是價格調整的用意、名目往往很正確，爭議不得，討論不得，聽證會只是一個調價名目的宣講會。讓公眾參與價格博弈，正是公共資源產品的“競價”方式。在節約水資源和階梯水價的總體原則上，具體如何設定價格，怎么操作，需要公眾充分參與討論。

其實，資源的價格增長，也是正常現象，今天的水價和30、50年前一樣，也不現實。問題的關鍵是，既然是公共資源，就要充分聽取公眾的意見，公共資源絕不是政府“融資”的平臺，更不能淪為斂財的工具。

□ 本報評論員 李杏

地方政府能否徹底公開水價成本，能否按照公眾要求履行聽證程序，還需要觀察。

國家發改委、住建部3日出臺“指導意見”，要求2015年底前，所有設市城市原則上全面實行居民階梯水價制度。

早在2002年，多個部委就曾聯合發通知，要求全國各省轄市以上城市須在2003年底前實行階梯水價，其他城市則在2005年底之前實行階梯水價。但很顯然，該計劃落空了，這也意味著推行階梯水價并不容易。

筆者認為，要想全面推行階梯水價，必須要吸取過去的經驗教訓，并把它們轉化為新的改革動力，改革目標才有希望實現。

過去，階梯水價之所以改革不成功，原因之一是沒有獲得民意普遍支持。階梯水價給很多人的印象是“階梯漲價”，即不是以節水為目的，而是以漲價為目的。那么，公眾自然不太支持這一改革。再加上這些年很多地方頻頻提高水價，公眾更有理由懷疑某些地方實行階梯水價就是為了漲價。

譬如，據不完全統計，從2012年2月開始，多個城市公布水價上漲方案，水價平均上漲幅度達到了30％。不僅漲價意圖明確，而且調價的決策程序也被輿論質疑，例如，水價成本不透明，水價聽證怪象百出。在這種情況下推行階梯水價，自然會面臨不少質疑和阻力。因此，打消公眾疑慮是改革的第一步。

這次兩部委的意見強調，實施居民階梯水價要全面推行成本公開，嚴格進行成本監審，依法履行聽證程序，主動接受社會監督，不斷提高水價制定和調整的科學性和透明度。看上去似乎吸取了以往的教訓，但是，地方政府能否徹底公開水價成本，能否按照公眾要求履行聽證程序，還需要觀察。

以往改革不成功的第二個原因是，改革成本由誰買單不明確。實行階梯水價的前提是“水表出戶、一戶一表、計量到戶”。但由于誰來為“一戶一表”改造買單不明確，改革在不少城市面臨阻力。而這次兩部委通知只是要求“限期完成‘一戶一表’改造”，改革成本誰來承擔，這仍是個問題。

還有，一些城市水價持續上漲，而水質卻經常遭遇質疑，水價與水質不匹配也引發輿論質疑。水質信息的透明度和可信度如何保障，也是一大問題。

總之，階梯水價有必要推行，但必須吸取以往教訓，對改革方案進行更周密的設計。

□馮海寧（媒體人）

完整的資源類改革，不能只圍繞居民展開，而不圍繞企業進行，不能只注重價格效應，不注重制度效應。

國家發改委、住房城鄉建設部出臺指導意見，要求明年底前設市城市全面實行居民階梯水價。各地要設不少于三級階梯水量，第一級水量原則上按覆蓋80％居民家庭用戶的月均用水量確定；第一、二、三級階梯水價按不低于1:1.5:3的比例安排。

階梯價格機制，是近年來資源類價改的主攻方向。借助杠桿效應調節人們的資源消耗慣性，既是人均資源占有水平的現實決定的，也是推動節能環保的需要。實施階梯水價的主要政策訴求，不存在社會認識上的難度。此前的經歷表明，公眾對于資源類價改的敏感度，主要來自實施層面的正義性是否充足。開的是不是真實的聽證會，對困難群體是不是有財政補貼的考量，往往影響到公眾的判斷，甚至消解了資源類價改的意義。不少人對“價改就是漲價”的一般感知，即是如此。

因此，怎么強調實施階梯水價的程序正當性，都不為過。資源類價改因其固有特點，公眾很難在前端就介入其中，由于沒有剛性設定經營方對廣大用戶的告知義務，導致公眾通常既不知道企業的管網、管運結構，也不知道其成本核算方式和盈虧情況。如果在價改后端仍然忽視程序正當，那么階梯水價這樣的改革就將總是在缺乏共識的環境中推進，最終使價改喪失空間。

還要看到，即使實施階梯水價汲取了此前的教訓，在充分的法理支持下推進，并且能夠取得預期效果，也只是完成了半程改革。這半程，完成的是對居民用水習慣的調節，而合理利用水資源的要求，并非只針對消費端。水資源在開發、管理、運輸、管道諸環節，同樣有優化的必要。完整的資源類改革，不能只圍繞居民展開，而不圍繞企業進行，不能只注重價格效應，不注重制度效應。

水資源的經營格局，同樣存在改革空間。比如，水資源的開發利用仍基本處于半封閉、半專營狀態。不開放似乎是為了保證對稀缺水資源的有序開發利用，卻在事實上造成了條塊分割的另類無序。又如，開發、輸送、銷售各環節的交叉管理，增加了水供應的成本，而這些成本最終也由居民支付，這實際上是資源類企業的常見病。

僅僅追求價格的市場化，而不追求管理機制的優化，水價改革就難稱真改革。實際上，真改革的方向已經確立。十八屆三中全會提出，要推進水、石油、天然氣、電力等領域價格改革，放開競爭性環節價格。同時，提出了管網分離、管運分離的要求。這樣的后半程改革什么時候到位了，水價的調整也就失去話題性了。因為，由競爭發現的價格，最令人信服。

本報特約評論員 徐立凡

近日，國家發改委、住建部印發《關于加快建立完善城鎮居民用水階梯價格制度的指導意見》，表示為引導居民節約用水，促進水資源可持續利用，2015年底前，設市城市原則上要全面實行居民階梯水價制度。（1月3日 新華網）

與之前的“階梯電價”政策相比，“階梯水價”政策顯然具有更多亮點：一是明確了三級水價的覆蓋面與梯價比例，二是保留了富水地區與缺水地區的價差彈性，三是強調要全面推行成本公開，四是要求不斷提高水價制定和調整的科學性和透明度，五是要求通過設定減免優惠水量或增加補貼等方式考慮低收入家庭經濟承受能力。這些亮點讓“階梯水價”政策更易被群眾接受，也能更好地達到預期目的。

“階梯水價”的政策亮點，只要執行不走樣，就可以化解很多疑慮。比如全面推行成本公開，依法履行聽證程序，就可以避免“階梯水價”成為“只升不降”的變相漲價；嚴格進行成本監審，主動接受社會監督，就可以避免水企起步價“報小數”、階梯價“報大數”的問題，從而符合群眾消費實際；規定覆蓋面的依據是月均用水量，就為階梯水價“以年為限”保留了空間，避免季節用水差異增加負擔。

但是，我們注意到，“階梯水價”政策并沒有提到水價的定價模式問題，而這一問題恰恰是實施階梯水價的重要前提之一，因為不同的定價模式就會有不同的成本核算結果，更會有不同的成本控制。比如，傳統的成本加成法，就會導致成本核算粗放，容易導致成本控制惰性，而現代的目標定價法，更有利于控制成本開支。就“階梯水價”來說，如果沒有一個科學的定價模式，不僅可能導致成本核算失真的問題，也難以讓百姓看得明白。

近年來，全國許多地方都進行了“水價上調”，其理由主要是成本上漲，具體來說主要是三個方面，一是人力等成本上漲，二是污水凈化及處理成本上升，三是城市本地水源污染加重，導致調水成本增加。污染導致的成本增加，在“誰污染誰治理”的原則下，一概由居民負擔顯然是不合理的；而在人力方面，媒體調查顯示水企職工工資平均比社會平均水平高出了很多，廣東省物價局還專門出文，禁止水企職工工資超社會平均工資1.2倍。這些已經暴露出的問題，如果沒有得到有效的解決，無疑會給推廣階梯水價帶來阻力。

為了更好地實施“階梯水價”政策，各城市應該結合實際、因地制宜、尊重民意，選擇合適的定價模式，最大限度地實現“階梯水價”政策的初衷。

國家發改委、住建部近日宣布，為引導居民節約用水，促進水資源可持續利用，2015年年底前，設市城市原則上要全面實行居民階梯水價制度。國家發改委表示，推行階梯水價后，80%的居民生活用水支出不會增加。

水價不高，但對公眾而言，其敏感度卻不低。此前許多城市為水價調整而召開的聽證會，均被指為漲價前奏。此次，盡管國家發改委大聲宣布，八成居民用水支出在推行階梯水價后不會增加，但還是有不少市民把實行階梯水價和漲價聯系在一起。其實，國家發改委所言的“80%”，并非隨便講講的空話，而是具有可操作性的民生原則。這一原則在部分城市的實踐中也得到了有效貫徹。南京市實行三級階梯水價已有多年，據統計，2011年該市抄表到戶的自來水用戶中，近96%用戶執行的是第一階梯價格，也就是說這些居民的水費沒有受到影響。

同時，階梯水價制度所具有的引導節約用水作用，也已被一些先行先試的城市證實。安徽合肥自2010年實行階梯水價制度，該市城市居民的節水效率提高幅度達5%以上，也就是說居民人均用水量相比以前有明顯降低。

發改委此次高調宣布居民階梯水價實行時間表，既是對已試點城市取得成績的肯定，也是對尚未實施階梯水價城市的督促。自2004年起，北京市相關職能部門就公開表示，階梯水價即將實行。但多年以來，北京在建立合理的水價形成機制方面，推動起來有難度。北京市實行階梯水價的難度，主要產生于操作層面，諸如居民用水定額如何確定，以及查表到戶、水表更換等具體問題。

階梯水價，之所以成為目前國際通用的水價征收方式，源于其具備的兩個特點，促進節水、保障弱勢用水者利益。美國、以色列以及我國臺灣、香港地區等已實行階梯式計量水價制度多年。我國天津、銀川、大連、南京等城市也先后開始實行階梯水價。階梯水價是對使用自來水，實行分類計量收費和超定額累進加價制的簡稱。階梯水價制度的基本特點是保障合理用水需求，用水越多水價越貴。階梯水價制度讓價格因素在水資源配置、需求調節方面，發揮了積極的作用，增強了企業和居民的節水意識。

階梯水價等有利節水的制度，之所以勢在必行，是由我國嚴重缺水的國情決定的。中國是缺水國家，雖有黃河、長江等大江大河，但分布不均，無法全面滿足各地用水需求。更嚴峻的是，目前社會各方面水需求增長迅速，而水資源量卻呈衰減趨勢且污染日益加劇。北京在水資源匱乏和城市人口快速增加的雙重壓力下，更尷尬地成為全國人均水資源最少的重度缺水地區，“甚至不如以干旱著稱的中東、北非”。

以階梯水價加強居民節水意識，也是對我國節水“短板”的彌補。我國2004年萬元GDP用水量為399立方米，約為世界平均水平的4倍，是美國等先進國家的8倍。經過多年努力，我國萬元GDP用水量目前已接近世界平均水平。相比之下，城市居民用水目前已成為節水“短板”。以廣州市為例，該市于2012年底開始實施階梯水價，而此前廣州的人均用水量堪稱國內“一流”，高于全國平均水平的3倍，相當于北京市的2倍、法國巴黎的3倍。我國人均綜合用水量比歐洲國家高出一倍，城市居民粗放型的用水習慣，就是造成水資源浪費的重要原因之一。

節約用水，這個良好習慣的形成，需要國家倡導、媒體呼吁，同時也需要經濟杠桿的撬動。實踐證明，階梯水價就是一個可用的“杠桿”。水是生命之源，節約用水是社會文明進步的表現，也體現了對生命的尊重。節約用水，不僅因為水費，是為了盡到一份應盡的責任，是為了自己的未來，以及未來的子孫后代。

節約用水，這個良好習慣的形成，需要國家倡導、媒體呼吁，同時也需要經濟杠桿的撬動。實踐證明，階梯水價就是一個可用的“杠桿”。水是生命之源，節約用水是社會文明進步的表現，也體現了對生命的尊重。節約用水，不僅因為水費，是為了盡到一份應盡的責任，是為了自己的未來，以及未來的子孫后代。

今日社評 本報評論員 樊大彧