不動產登記條例難產 難在多頭管理

本該在今年6月30日之前出臺的《不動產登記條例（征求意見稿）》至今未能問世，引發了輿論的密切關注，由于不動產登記直接涉及最為敏感的房產，因此民眾普遍將其難產的原因歸結于一些權力部門擔心官員名下過多的房產會通過登記條例曝光，從而對其采取了“拖延戰術”。不過，有報道稱，真正的原因在于相關的一些部委之間出現了過大的意見分歧，造成這一征求意見稿未能如期上報國務院。

不動產登記制度是一個國家在建立市場經濟體系過程中的一項基礎性工作。不動產登記制度是國家保障不動產交易安全、保護不動產權利人合法財產權的一項基礎性的制度建設。隨著市場經濟確立，我國不動產交易呈現出發展很快的趨勢，但是由于國家缺乏對不動產的詳細了解，導致交易比較混亂。由于缺少統一的不動產登記法律和嚴格的登記程序，導致各地自行其是，登記違法行為時有發生，國家和民眾的財產都不能得到有效的保護，一方面大量屬于國有的資產被權勢人物輕易占為己有，一方面屬于民眾個人的資產也難以得到有效的法律保護。

說起不動產，現在人們往往將其與房產直接劃了等號。確實，對于大多數城市居民來說，他們的不動產資源只有房屋，即使是房屋賴以存在的土地，也由于城市土地一律為國家所有而不可能成為居民的不動產。但是，不動產是一個含義極廣的概念，除了房屋，它還包括土地、林地、山地、草原、水域等資源，它們都在不動產登記制度的規范范圍之內，即使是城市土地，也需要通過不動產登記制度來加以權屬明晰化，比如，商品房所依賴的土地雖然屬于國家所有，但在商品房存續期間，說得直白點就是國家允諾的房屋用地“70年使用權”期間，國家對其的權力與尚未賣出去的土地上的權力自然是有區別的，而這些都應該在不動產登記條例中有所體現。至于更廣闊的農村土地等不動產，它們有的是農村宅基地，有的是耕地，耕地以及林地、山地、草原、水域等資源的情況更復雜，有的被農民（牧民、漁民）承包了，有的則處于撂荒狀態，這在不動產的登記中自然也需要區別對待。

正是由于不動產有這樣豐富的內容，因此不動產登記條例的制定勢必會牽涉到政府的多個管理部門。按照現在的分工，住建部、國家林業局、國家海洋局等需配合國土資源部做好各自所在領域的不動產登記工作，而農業部則要在5年后將其掌握的土地承包經營權力和信息系統等核心資源交給國土部。不動產登記不僅分屬于各個政府部門，有的還存在交叉、重疊，各個政府部門必然要將本部門的利益傾注到不動產登記條例的制定之中，從而造成部門之間的扯皮，使登記條例無法形成統一的文本。

有關不動產登記制度的建立，從2007年《物權法》頒布時就開始提上議事日程，從2009年開始的房地產調控，將建立不動產登記制度作為調控的一個內容來加以強調，使這項制度被賦予了通過房產登記讓擁有來源不明房產曝光的反貪意義，同時，一些被揭露出來的貪腐官員擁有的過多房產則強化了公眾對利用不動產登記制度來推進反腐的期待，將其納入了權力監督的范疇。而圍繞著不動產登記制度的拖拉，政府部門的“食言”則進一步加劇了公眾在這方面的不滿情緒，即使公眾對于不動產登記制度存在誤解，但政府形象在這件事上的失分是不言而喻的。

言必信，行必果，不動產登記條例的出臺不能再無限期地拖下去，這不僅關系到政府的信譽，更重要的是隨著改革的深化，政府和公眾都需要這樣一部法規，國家以此管理好國有財產，民眾以此保護好自己的私有財產，即使是民眾希望通過不動產登記來倒逼出房地產領域的貪腐官員，也是一種合理的要求。因此，對于不動產登記條例的出臺，政府部門應該有緊迫感，而要讓這個條例早日成形，關鍵在于要改變目前這種多頭管理的格局。

在今年的全國兩會上，國土資源部部長姜大明在接受媒體采訪時曾經表示，今年要從四個方面推進不動產登記制度，包括建立不動產部際聯席會議制度，加掛不動產登記局牌子，6月份出臺不動產登記條例，建立統一信息平臺，把目前分散在各個平臺的信息統一起來。現在，6月份出臺不動產登記條例成了“空頭支票”，不知道其他三個方面的工作進展如何。但姜大明部長提出的思路是正確的，關鍵在于需要落實，特別是針對不動產登記的復雜情況，確實需要建立起不動產登記局，在這個組建之前，則應盡快建立起不動產部際聯席會議制度，將各方意見集中到一個地方，而不能繼續讓條例的制定在各個部門之間的游走過程中變得無人負責。而就目前來說，針對不動產登記條例未能如期出臺而引起公眾質疑的實際情況，相關部門還需要向公眾釋疑解惑，將其中的原因和遭遇的困難坦率地無保留地告訴公眾，以此來修復已經受損的政府形象。

周俊生（上海 學者）