地震帶來法律啟示

2013年4月20日發(fā)生在四川雅安的7級地震,讓人們看到了大自然的變化無常。地震發(fā)生之后,不少人都在反思,經歷了四川汶川大地震之后,為什么沒有準確預報此次地震呢?這不僅是一個科學問題,同時也是一個法律問題。

2009年5月修改的防震減災法針對我國地質災害頻發(fā)現象,制定了一系列具有可操作性的規(guī)范。但是,正如人們所看到的那樣,無論是在地震的預測預報,還是在地震發(fā)生之后的防災減災過程中,現行的法律制度都有許多值得檢討的地方。我國地震預報管理條例規(guī)定,在緊急情況下省級地震局的預報意見可以直接報給省政府發(fā)布,而不需要等待國家地震局進行評估。已經發(fā)布地震預報的地區(qū),如果發(fā)現明顯的異常,可以在緊急情況下由地市州縣的人民政府48小時之內對外發(fā)出地震預報。這樣的規(guī)范實際上是為了避免唐山大地震和四川汶川大地震預報發(fā)布不及時所帶來的嚴重危害。

可以這樣說,在地震預報方面我國已經實行了嚴格的“屬地原則”,地方政府可以根據自己所掌握的技術情報,及時地預報當地地震情況,而不需要層層上報,不需要讓國家地震主管機關專家會診,由國家地震局統一對外發(fā)出預報信息。這樣做可以節(jié)省信息傳遞的時間,也可以通過局部的地震預報,探知更大范圍內的地震情況。

但是,正如人們所看到的那樣,這樣的規(guī)定在現實生活中并沒有發(fā)揮應有的作用。究其原因,一方面我國的地震預報仍然強調的是“行政主導”,地方政府在地震預報的過程中如果出現重大信息披露錯誤,必然會給當地的生產生活帶來巨大的影響,如果當地的企業(yè)或者個人追究政府的責任,或者上級政府追究地震預報政府的責任,那么,政府官員將難以逃脫干系。正因為如此,即使有個別組織或者個人發(fā)出地震預報,地方政府官員也不會作出積極的響應。這不是一個技術評估的問題,而是一個政治責任或者說是法律責任的問題。

從另一方面來看,雖然我國下放了地震預報信息發(fā)布權,但是從整體而言,地震預報管理條例仍然體現了集中預報的原則,換句話說,只有在“緊急情況下”,省級人民政府和地市級以及縣級人民政府才能發(fā)布地震的“臨震”預報,這就不僅僅是一個技術評估的問題,它同時也是一個權力分配的問題。假如國家地震主管部門認為,不屬于“緊急情況”,發(fā)布的地震預報不是臨時性的地震預報,那么,如果預報準確,地方政府可能不被追究法律責任；如果臨時性的地震預報不準確,由此帶來了巨大的經濟損失,那么,地方政府可能要被追究法律責任。從這個角度來說,地方政府在地震災害的預報問題上,寧可選擇沉默,也不會貿然地發(fā)布地震預報或者臨時性的地震預報信息。

之所以會出現這樣的法律規(guī)范,根本原因就在于,我國缺乏“社區(qū)自治”的觀念,即使在地震預報這樣帶有強烈技術色彩的領域,仍然強調統一發(fā)布的原則。可以想見,在層層信息申報和過濾過程中,那些有價值的信息將會被拋棄,只有在所有明確信息同時匯集到國家地震主管部門的時候,國家地震主管部門才會作出及時的預報。而大自然不會給國家地震主管部門這樣的機會。這就意味著在我國地震預報和信息發(fā)布過程中,雖然不排斥地方政府的預報信息發(fā)布權,也不排斥民間地震預測工作和信息的發(fā)布,但是,出于穩(wěn)定的考慮,在地震信息的發(fā)布環(huán)節(jié),那些來自民間的乃至來自地方政府的地震信息不會得到充分重視。

盡管在世界范圍內地震的預報都是一個科學難題,但是,在我國目前這種獨特的法律制度下,很難有效地建立地震信息的預報發(fā)布機制。

四川雅安地震發(fā)生后,全國各地緊急動員,國務院總理在第一時間趕赴現場指揮救災搶險工作。這說明我國已經建立了地質災害的應急機制,在關鍵時刻能夠有效地發(fā)揮積極的作用。但是,正如人們所看到的那樣,在大山深處,那些孤立無援的地震受害者,不得不等待相關部門的救援。即使中國政府采用現代化的救援設備,也無法在第一時間趕赴深山密林,救助那些無依無靠的受災群眾。為什么不能在城鄉(xiāng)規(guī)劃和社區(qū)居民安置方面未雨綢繆呢?過去人們經常使用“生態(tài)移民”這個概念,認為生態(tài)移民會改變傳統的文化結構,會改變居民的生存生活環(huán)境,會讓他們在現代化的過程中失去自己的家園。

坦率地說,筆者也曾經堅持這樣的觀點。但是現在看來,如果進行大規(guī)模的地質災害普查,對那些地震多發(fā)地區(qū)的居民實行生態(tài)移民,那么,不僅可以防止出現災難性的后果,而且更主要的是,可以大大地降低地震災害發(fā)生之后搶險救災的成本。這是一個利國利民的事情,是一個值得廣泛宣傳而又必須盡快推廣的戰(zhàn)略決策。為什么不能在地質災害發(fā)生之后,嚴格依照我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法,重新繪制我國城鎮(zhèn)化的藍圖呢?

當人們在電視畫面上看到那些深山峽谷居民點的時候,當人們看到人民解放軍徒步行軍,在深山野林尋找受災群眾的時候,當人們看到志愿者跋山涉水,去尋找那些散落在村莊失蹤者的時候,我們真切地意識到,改變人們的生存和居住環(huán)境,不僅僅是一個美好的想象,同時也是一個擺在我們面前迫切需要解決的現實問題。當年一些國家實施大規(guī)模的生態(tài)移民活動,曾經遭到各方面的抵制。現在看來,除了扶貧開發(fā)移民之外,我們更應該高度重視生態(tài)移民,重視那些生活在極端惡劣的自然條件下或者生存在重大地質災害隱患環(huán)境中的普通居民,積極創(chuàng)造條件,讓他們走出深山,擺脫地質災害可能帶來的危險,真正融入現代化的環(huán)境。而要做到這一點,必須盡快修改我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法,改變過去那種屈從于自然或者“順從自然”的規(guī)劃模式,堅持自愿的原則,為每一個中國人提供良好的居住環(huán)境和生存條件。

總而言之,四川雅安地震給我們帶來的啟示是多方面的。在信息的發(fā)布方面我們應該強調“社區(qū)自治”的原則,充分關注每一個地質災害信息,并在此基礎上建立社區(qū)自治的信息篩選和發(fā)布機制。國家地質災害防治部門應當提供技術支撐,應當為社區(qū)居民防災減災提供良好的技術服務。在地質災害的防治方面,應當堅持統籌兼顧的原則,修改我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法,在對地質災害進行科學普查的基礎上,重新規(guī)劃我國的城鄉(xiāng)居住區(qū),盡可能地避開可能發(fā)生的地質災害,讓每個中國人都生活在安全的環(huán)境之中,讓救災不再變成大規(guī)模的探險活動。　(作者單位:中南財經政法大學廉政研究院)