農村集體土地收益待合理分配 增值分享須公私兼顧

導讀：中央農村工作會議27日起在北京舉行。溫家寶指出，推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。“不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。要精心設計征地制度改革方案，加快開展相關工作，明年一定要出臺相應法規”(12月28日新華社)。

平衡利益保護權利要法律先行

就在溫家寶總理發表講話的同時，新聞媒體披露住房和建設保障部已經批準部分地方政府2012年在集體土地上建設保障性住房試點方案。這是否意味著《國有土地上房屋征收與補償條例》實施之后，地方政府以增加保障性住房為理由，直接或者變相剝奪農村集體經濟組織的土地所有權呢？

我國的土地制度是國有土地與集體土地二元土地制度。農村集體土地被嚴格限制用途，如果要將集體土地轉為開發性的用地，必須辦理土地征收和補償手續。我國雖然頒布實施了《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《農村土地承包法》等一系列保護集體經濟組織土地所有權的規定，但現在看來，隨著我國城鎮化步伐的加快，農村集體經濟組織成員的土地所有權可能會因為大規模的土地征收而化為烏有。正因為如此，一些學者提出，既然在現有的法律框架內無法從根本上保護農村集體經濟組織的土地所有權，那么，不如干脆實行農村集體經濟組織土地的私有化，讓農民真正擁有土地的所有權。還有一些學者認為，實行集體土地私有化將會面臨非常多的法律問題，只有通過強化農村土地的承包經營權，建立一種類似于中國古代的永佃權制度，才能從根本上保護農民基本的財產權利。國務院總理的講話實際上是在充分肯定土地承包制度的基礎上，通過鞏固和完善土地承包經營權和集體收益分配權，確保農民的利益不受損害。

眾所周知，土地所有權從根本上來說是土地的支配權。由于我國實行農村集體經濟組織土地承包制度，農民土地支配權在一定程度上受到限制，因此，只有充分保護農民的收益分配權，才能增加農民的“財產性收入”。

部分學者認為，政府收購或者贖買部分商品房，作為社會保障性住房，是解決我國當前福利性住房供需矛盾的重要途徑。政府附加條件收購農村集體經濟組織在農村集體土地上建設的小產權房，既可以解決歷史遺留問題，同時又可以解決社會福利性住房不足的問題。然而，在筆者看來，這是將不同的問題混淆在一起，在操作的過程中很可能會引發更多的矛盾和沖突。

農村土地問題，實際上是一個如何保護農民財產權利的問題，在未與農民進行充分協商的情況下，將農民集資修建的小產權房作為社會保障性住房，實際上是打著解決社會福利住房需求的幌子，剝奪農民的切身利益。部分農村出現的小產權房，是在不合理的土地制度條件下，農民為了增加收益，在集體土地上修建的商品房。如果農村集體經濟組織修建的房屋符合城鄉規劃法的規定，那么，政府應當將這些商品房納入到國家統一管理的范疇，并且按照市場價格進行交易；如果農村集體經濟組織修建的房屋不符合城鄉規劃法的規定，那么，政府應當在充分尊重農民土地承包權利的基礎上，鼓勵農民自發的處置財產。政府房屋主管部門并非不能將農民修建的小產權房作為社會福利保障性住房，但是，政府一定要充分尊重集體經濟組織成員的意見，不能以農村集體經濟組織修建小產權房違反國家法律為理由，剝奪農民的財產權利。

我國實行的城鄉二元土地管理制度邊際效用已經越來越小，產生的負面影響越來越大。現在，城鄉人口流動速度越來越快、規模越來越大，國家必須盡快修改法律，實現我國土地的一元化管理。盡快把農村集體經濟組織的土地調查統計登記造冊，并在此基礎上實行統一管理。國土資源管理部門可以會同農業主管部門建立專門的農村集體經濟組織土地調查局，負責農村集體經濟組織土地的權屬登記。凡是屬于農村居民，都可以依照法律規定擁有農村集體經濟組織的土地，如果農民不愿意在土地上耕作，那么，可以將土地轉包或者信托給他人經營，農民可以從經營所得中獲取收益；如果農民自愿在土地上耕作，那么，政府應當無償地將土地交給農民承包，并且在國家現有的農村、農業和農民稅收優惠政策基礎之上，適當地增加對農民的補貼，只有這樣才能確保我國的糧食安全，也只有這樣才能充分提高土地的使用效率。

當前一些城市為了擴大規模，不斷地征收農民的土地，并且建立龐大的土地儲備。這種改革方式問題很大。土地不僅是農民的生產資料，同時也是農民的基本生活保障，如果直接或者間接地征收農民的土地，把農民變為無地可種的無業游民，那么，不僅會導致社會管理的壓力大幅度增加，而且更重要的是，有可能會導致我國農村集體土地流轉混亂，土地公有制遭受嚴重的挑戰。

從上個世紀80年代開始，我國的改革大體上經過三個階段：第一個階段是市場手段的改革，通過實行價格的雙軌制，逐步地引入市場競爭機制；第二個階段是所有制改革，通過改變生產資料的所有權，建立多元化競爭的市場經濟運行機制；第三個階段是收入分配體制改革，通過調整不同階層、不同群體之間的收入差距，逐步走向共同富裕的道路。我國農村集體經濟組織土地制度改革，既涉及集體土地定價權問題，又涉及農民土地所有權的保護問題，同時還關系到農村居民的收入分配問題。因此，在改革的過程中必須法律先行，因為只有這樣，才能平衡各方面的利益，充分保護農民的基本權利。(喬新生)

土地增值分享應該“公私兼顧”

現代經濟學奠基人馬歇爾在其經典著作《經濟學原理》中寫道，“土地是大自然的贈與……使用地球上的一定面積，是人所能做的任何事情之初步條件；這種使用使他有了他自己活動的場所，享受自然給與這個場所的熱和光、空氣和雨水，并決定了他與其他東西和其他人的距離，而在很大程度上決定了他與其他東西和其他人的關系。”土地在人類社會中的極端重要性，使得土地分配成為每個國家經濟生活的中心。

在我國，土地收益分配的矛盾集結點主要是農地轉非的增值歸屬。目前，理論界主要有三種觀點，第一種觀點是“增值歸農”論，認為土地增值應歸原土地所有者所有；第二種觀點“增值歸公”論，正如孫中山先生所說的，“地價高漲，是由于社會改良和工商業進步……這種進步和改良的勞動，還是由眾人的力量經營而來的，所以這種改良和進步之后，所高漲的地價，應該歸之大眾，不應該歸之私人所有。”第三種觀點是“公私兼顧”論，即“充分補償，剩余歸公，支持全國”。

農地轉非的土地增值收益應該歸誰所有？在我看來，這應該基于土地的價值貢獻來分析。在農地轉非過程中，主要存在三方主體：一是政府，二是公眾，三是農民。政府貢獻的是管理權、規劃權和征收權，而公眾貢獻的則是經濟發展所帶來的外部收益，比如孫中山眼中的“社會改良和工商業進步”，而農民貢獻的則是農地的承包經營權、社會保障權和農地發展權。因此，第三種觀點似乎更加合理一些，即地價的上漲是地租未來資本化的反應，理應由政府、公眾和農民共同分享之。

現在的問題是，政府部門利益驅動和強勢地位，不但令公眾難以從土地增值中獲得收益(比如土地增值收益的大部分并沒有被真正“用之于民”)，農民也一再成為輸家。在農地轉非中，農民面臨生活方式被打亂、原有財產被強行置換的困境，如果賠償也不徹底，無異于“二次被害”。有一點必須明確，弱者是最無力承受失敗的人，如果弱者總是成為輸家，政府就必須檢討。

新古典經濟學認為，人們除了有利己的偏好外，還有“公平互惠”的動機，而且，這種動機是維持社會生態平衡的基本單元。行為經濟學家科林·卡梅拉就認為，一旦經濟行為產生的公平心理極限被突破，就會導致極有破壞性的風險情緒。當下，由土地增值分配所導致的不公正、焦慮和恐懼正在醞釀和累積，如果這種情緒得不到有效的矯正和釋放，就會成為社會持續發展的不穩定因素。

更重要的是，土地增值收益分配的不公也會成為經濟增長的絆腳石。北京大學教授周其仁說，征地改革是中國經濟的下一個增長極，“正確的方案就是要放到一個分享體制上來，土地增值不能完全歸農民，但是也不能完全歸城里人，得找一個合適的比例分享、共贏。”不恰當的制度會導致無效率的產權，進一步阻礙經濟發展，而制度合理性則有賴于社會廣泛的“公平理性”。只有當利益主體相信這個制度是公平的時候，產權規則的行使才能更有效。顯然，這一分享體制的核心正是公平、互惠。(蕭坊)