“深層次、寬口徑、強實效”的跨部門綜合執(zhí)法

案例介紹：

隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，行政管理事務的重疊性和交叉性日趨明顯，傳統(tǒng)行政執(zhí)法體制的“分段治理”執(zhí)法模式難以適應客觀形勢，不可避免地出現(xiàn)了多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、推諉執(zhí)法等問題。黨的十八屆三中、四中、五中全會多次針對上述問題，明確提出要推進綜合行政執(zhí)法體制改革。按照黨中央上述的決策部署，結合并針對區(qū)域基層執(zhí)法工作的特點和難點，福建省平潭綜合實驗區(qū)自2014年8月以來在全國率先試行跨部門、跨領域的綜合執(zhí)法體制改革，推進一系列體制機制改革創(chuàng)新，逐漸形成“深層次、寬口徑、強實效”的跨部門綜合執(zhí)法模式。

一、項目背景

平潭縣是福建第一、全國第五大島，也是祖國大陸距臺灣本島最近的區(qū)域。2009年7月，福建省委、省政府決定設立福州（平潭）綜合實驗區(qū)，2010年2月升格為福建省平潭綜合實驗區(qū)（以下簡稱實驗區(qū)），實驗區(qū)管委會為省政府派出機構,依法行使設區(qū)的市人民政府經(jīng)濟社會管理權限以及國務院、省人民政府賦予的特殊管理權限。2011年11月，國務院批復的《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》將其定位為兩岸交流合作的先行區(qū)、體制機制改革創(chuàng)新的示范區(qū)等。2014年12月，黨中央、國務院決定成立中國（福建）自由貿(mào)易區(qū)，平潭作為其中一個片區(qū)。

實驗區(qū)成立初期，面對城鄉(xiāng)部分群眾受利益驅動大量違建搶建的嚴峻形勢，區(qū)黨工委、管委會決定將全區(qū)“兩違”綜合治理工作作為當?shù)胤ㄖ苇h(huán)境建設的突破口。2011年6月，區(qū)黨工委、管委會整合縣國土、城建、環(huán)保三支執(zhí)法隊伍，組建縣綜合執(zhí)法局，形成了綜合執(zhí)法的雛形。隨著實驗區(qū)開放開發(fā)的深入推進，不管是兩岸交流合作的先行區(qū)還是自由貿(mào)易實驗區(qū)，均要求推進行政管理體制機制改革創(chuàng)新試點，構建適應區(qū)域發(fā)展的綜合執(zhí)法模式。在這樣背景下，2014年8月，經(jīng)省委同意，區(qū)黨工委、管委會決定在縣綜合執(zhí)法局探索運行的基礎上，進一步整合安全生產(chǎn)、交通、文化、勞動、農(nóng)業(yè)、水利等領域的行政處罰權，成立區(qū)綜合執(zhí)法局，由此拉開了“深層次、寬口徑、強實效”的跨部門綜合執(zhí)法改革序幕。

二、項目的難點

（一）綜合執(zhí)法改革涉及執(zhí)法權重新配置面臨制度供給不足

當前行政執(zhí)法體制改革涉及的領域遠遠超過城管執(zhí)法，而且其要“綜合”的范圍不只限于行政處罰權及其相應行政強制措施權，而應是更為寬泛意義上的行政執(zhí)法權，即包括行政監(jiān)督檢查權、行政處罰權、行政強制措施權、必要的行政強制執(zhí)行權等內容。因此，不管是相對集中行政處罰權制度還是相對集中行政強制措施權制度，都無法真正滿足平潭正在推進的“跨部門綜合執(zhí)法改革”模式的需求。

（二）與上級主管部門之間存在溝通渠道不順暢

平潭綜合執(zhí)法是目前福建省在全國率先開展的跨領域、跨部門的綜合執(zhí)法體制機制改革試點，由于沒有直接對應的上級主管部門，而是對應涉及十二個領域的執(zhí)法單位，在日常執(zhí)法工作中通常出現(xiàn)如下兩個方面的問題：一是上級出臺的相關政策、文件、規(guī)定等精神難以及時有效傳達到位，在執(zhí)法過程中遇到問題，未能得到及時有效地指導、溝通；二是當所授權的法律法規(guī)發(fā)生變化時，需要報請省政府法制辦備案，在行文上報過程中具有一定的滯后性，不利于法律法規(guī)的實時調整。

（三）與平級主管部門之間存在管理權與執(zhí)法權的邊界和銜接問題

綜合執(zhí)法局成立后，如何確定其與相關行政管理部門在具體管理權和執(zhí)行權上的邊界和銜接尚缺乏完備的規(guī)范。如監(jiān)督檢查具體執(zhí)法活動的主體和權責如何確定問題。一般而言，行政管理部門在作出行政審批后，理應承擔對審批事項的事后監(jiān)督檢查職責，同時，綜合執(zhí)法部門為行使行政處罰權也要進行必要的監(jiān)督檢查，這就容易造成行政管理部門與綜合執(zhí)法局之間出現(xiàn)監(jiān)督檢查職責不清、相互推諉的現(xiàn)象，從而影響綜合行政執(zhí)法體制改革政策試點的積極效應。

三、創(chuàng)新經(jīng)驗與主要做法

（一）黨政聯(lián)合推進：為綜合執(zhí)法體制改革提供政治支持和組織保障

區(qū)黨工委從機構設置、人員編制以及執(zhí)法設備的配置上都予以大力支持，確保綜合執(zhí)法改革的順利開展。2013年底，區(qū)黨工委將綜合執(zhí)法局與區(qū)政法委、區(qū)規(guī)劃局擬作為正處級單位向省編辦上報審批，在省編辦“三選一”的要求下，區(qū)黨工委僅保留綜合執(zhí)法局并得到批準成立。2016年4月，區(qū)黨工委編委會批準實施平潭綜合實驗區(qū)綜合執(zhí)法局“三定方案”和局屬事業(yè)單位調整設置方案，區(qū)黨工委及管委會專門召開綜合執(zhí)法改革工作專題會議，研究解決執(zhí)法執(zhí)勤車輛更新購置和執(zhí)法裝備配置等問題，進一步加強執(zhí)法保障。2017年9月出臺《平潭綜合實驗區(qū)深入推進綜合執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作實施方案》，成立由區(qū)管委會主任為組長、管委會副主任為副組長、區(qū)直各單位負責人為成員的深入推進綜合執(zhí)法改革改進城市管理工作領導小組。建立區(qū)管委會主導的行政執(zhí)法聯(lián)席會議，主要負責討論、研究和完善行政執(zhí)法體制機制改革等實踐中重大問題和重大措施，有效彌補與上級主管部門溝通不暢帶來的不足。黨政聯(lián)合推進為綜合執(zhí)法改革提供切實政治支持與組織保障。

（二）創(chuàng)新體制機制：緊扣區(qū)域特色推進綜合執(zhí)法體制改革

1.實現(xiàn)執(zhí)法功能從碎片化向集成化轉變

根據(jù)《福建省人民政府關于同意平潭綜合實驗區(qū)開展相對集中行政處罰權工作的批復》精神，平潭綜合實驗區(qū)遵循職能兼容性原則決定，由區(qū)綜合執(zhí)法局集中行使原區(qū)、縣相關行政部門行使的土地礦產(chǎn)、住建、人防、交通運輸?shù)?2個領域的行政處罰權。職能劃轉后，實現(xiàn)了“一支隊伍管執(zhí)法、一個標準來執(zhí)法”。同時，緩解了分部門執(zhí)法之間的矛盾，解決了基層執(zhí)法任務繁重與力量薄弱之間的不相稱問題。同時，也推動了地方執(zhí)法系統(tǒng)從條塊分割向統(tǒng)籌整合位移，實現(xiàn)了執(zhí)法功能從碎片化向集成化轉變。

2.建立“橫向到邊，縱向到底”全覆蓋執(zhí)法體系

平潭綜合實驗區(qū)按照“一級架構、兩級管理、條塊結合、分工協(xié)作”的模式來架構綜合執(zhí)法體系，現(xiàn)已成立了區(qū)綜合執(zhí)法局、6支行業(yè)執(zhí)法隊伍和1支綜合執(zhí)法機動支隊以及15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊（見附件一），執(zhí)法力量全覆蓋。

“一級架構”是指區(qū)綜合執(zhí)法局作為實驗區(qū)行使相對集中行政處罰權的執(zhí)法主體，具有以自己的名義來實施執(zhí)法權的法定資格，而下屬各支隊、大隊均需以區(qū)綜合執(zhí)法局名義對外行使執(zhí)法權。“條塊結合、分工協(xié)作”是要求綜合執(zhí)法機動支隊、各行業(yè)執(zhí)法支隊和派駐各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊之間職責分工和相互協(xié)作。機動支隊負責全區(qū)范圍內的日常督查與督辦、執(zhí)勤備勤、機動應急等工作，通過統(tǒng)籌調劑編制，攥緊“一個拳頭”，實現(xiàn)執(zhí)法機動力量集中化；各個行業(yè)執(zhí)法支隊在區(qū)范圍內負責本領域的執(zhí)法規(guī)范化建設、業(yè)務培訓與指導、執(zhí)法檢查以及較大案件辦理等，推動行業(yè)隊伍專業(yè)化；派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊，受區(qū)綜合執(zhí)法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“兩級管理”，除協(xié)助屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)查處“兩違”和村容鎮(zhèn)貌整治外，負責轄區(qū)內本局所有執(zhí)法領域范圍的執(zhí)法檢查，逐步推動基層執(zhí)法網(wǎng)格化，從而打通執(zhí)行法律的“最后一公里”。通過上述模式，推動執(zhí)法覆蓋面更廣、執(zhí)法專業(yè)化更精、執(zhí)法人員更有利統(tǒng)籌調配。

3.打造行政綜合執(zhí)法改革的軟硬件支撐

現(xiàn)有行政執(zhí)法證考試僅適用于每個專業(yè)的執(zhí)法領域，無法滿足執(zhí)法體制改革綜合性的需要。為此，區(qū)綜合執(zhí)法局特向省政府法制辦申請了增設行政執(zhí)法綜合類考試形式。在福建省政府法制辦大力支持下，目前區(qū)綜合執(zhí)法局已有101名工作人員通過考試,為合理安排執(zhí)法力量、減少執(zhí)法成本、優(yōu)化執(zhí)法資源奠定了基礎。區(qū)綜合執(zhí)法局有計劃地開展日常的業(yè)務培訓，提高執(zhí)法隊伍素質，為執(zhí)法質量提供人員保證。為保證執(zhí)法統(tǒng)一高效，區(qū)綜合執(zhí)法局建設執(zhí)法指揮平臺，通過公開招標方式委托開發(fā)適應綜合執(zhí)法的軟件系統(tǒng)，主要包括指揮呼叫中心、視頻實時監(jiān)測、指揮調度中心、法制審核把控、監(jiān)督考核環(huán)節(jié)五個部分。通過這個智能化、精準化、系統(tǒng)化的執(zhí)法軟件系統(tǒng)，增強執(zhí)法過程的公開化、科學化和法治化。

（三）完備制度保障：為深入推進綜合執(zhí)法改革提供行為規(guī)范和制度保障

平潭綜合實驗區(qū)始終重視綜合執(zhí)法改革的制度保障。主要包括三個方面：一是《福建省人民政府關于同意平潭綜合實驗區(qū)開展相對集中行政處罰權工作的批復》，明確了平潭綜合執(zhí)法局開展相對集中行政處罰權的范圍。二是平潭綜合實驗區(qū)管委會《平潭綜合實驗區(qū)綜合行政執(zhí)法實施辦法(試行)>》，明確了平潭綜合執(zhí)法局開展綜合執(zhí)法的核心依據(jù)。三是平潭綜合執(zhí)法局為依法開展執(zhí)法活動所制定的各個方面的具體依據(jù)。區(qū)綜合執(zhí)法局及時對執(zhí)法依據(jù)進行梳理調整更新，調整后的執(zhí)法依據(jù)涉及相關的法律法規(guī)規(guī)章300部，條文1388條。梳理權責清單1303項（含2675子項），將權責事項類型、法律依據(jù)、實施主體、追責情形等以權責清單的形式向社會公開，接受社會各方面的監(jiān)督。此外，區(qū)綜合執(zhí)法局立足規(guī)范局黨組的領導行為和工作人員具體執(zhí)法行為，建立和完善各項內控管理制度并匯編成冊，便于執(zhí)法人員遵照執(zhí)行，切實做到以制度管人、管事、管權（見附件二）。

（四）強化執(zhí)法程序：以落實“行政執(zhí)法三項制度”推動行政執(zhí)法權的規(guī)范行使

平潭綜合執(zhí)法局一貫重視執(zhí)法程序規(guī)范化，要求執(zhí)法人員嚴格遵守行政處罰法和行政強制法等規(guī)范的程序要求。尤其是2017年8月25日，區(qū)管委會印發(fā)《試行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度實施方案的通知》將區(qū)綜合執(zhí)法局確定為全區(qū)推行“行政執(zhí)法三項制度”的試點單位以來，區(qū)綜合執(zhí)法局更加強化執(zhí)法程序，共制定出臺了《行政執(zhí)法全過程記錄工作規(guī)定》《重大行政執(zhí)法決定法制審核規(guī)定》《違法案件集體評議工作規(guī)定（試行）》等11項制度（見附件二），編制《行政處罰一般程序流程圖》《行政強制措施流程圖》等6個流程圖（見附件二），梳理職權、法制審核、音像記錄事項、隨機抽查事項、重大執(zhí)法決定目錄等5項清單，并積極推動落實。通過進一步健全完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法流程，努力實現(xiàn)嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。

四、項目成效

（一）創(chuàng)建跨部門綜合執(zhí)法平潭模式

 平潭綜合實驗區(qū)按照“減少層次、整合隊伍、提高效率”原則，深化行政執(zhí)法體制改革，整合和歸并了一級政府中大多數(shù)部門執(zhí)法職能，探索推進大綜合執(zhí)法模式。該種模式的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在三個方面：第一，組織架構的改革。加大跨部門執(zhí)法職能的歸并和整合，適度推進行政執(zhí)法系統(tǒng)從條塊分割向統(tǒng)籌整合改革，實現(xiàn)執(zhí)法功能從碎片化向集成化轉變；第二，執(zhí)法運行模式的創(chuàng)新。按照“一級架構、兩級管理、條塊結合、分工協(xié)作”的模式構建與平潭地方行政管理體制改革現(xiàn)狀相適應的執(zhí)法體系；第三，執(zhí)法機制的創(chuàng)新。建立重心下移、力量下沉、保障下傾的行政執(zhí)法機制，強化基層執(zhí)法力量打通執(zhí)行法律的“最后一公里”。

（二）實現(xiàn)執(zhí)法職能聚合有力

成立綜合執(zhí)法局，并將執(zhí)法隊伍整合成為一支綜合執(zhí)法大隊，解決執(zhí)法隊伍分散、多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法等問題，實現(xiàn)由“部門分散執(zhí)法”向“一支隊伍管全部”的轉移。根據(jù)執(zhí)法實際需要，隨時調動機動支隊到各現(xiàn)場完成執(zhí)法任務，保證執(zhí)法效率。通過這種執(zhí)法模式的創(chuàng)新，促進綜合管理與執(zhí)法職能的聚合統(tǒng)一，滿足了基層執(zhí)法任務繁重對高素質執(zhí)法隊伍的需求，實現(xiàn)了基層網(wǎng)格化管理與執(zhí)法人員日常檢查的重合，解決了基層執(zhí)法實踐中的“看得見的管不著、管得著的看不見”問題。平潭綜合實驗區(qū)成立初期，城鄉(xiāng)部分群眾受利益驅動，搶建違建行為一度泛濫，屢禁不止，嚴重影響了平潭開發(fā)建設大局。綜合執(zhí)法局成立后，重拳出擊，鐵腕治違，七年共拆除“兩違”約105萬平方米，2014年被列為全省“無違建”示范區(qū)創(chuàng)建單位，舊城區(qū)已連續(xù)七年實現(xiàn)新增“兩違”零增長，全區(qū)已連續(xù)四年多實現(xiàn)新增“兩違”零增長。

（三）推進協(xié)同執(zhí)法高效順暢

平潭綜合執(zhí)法改革后，明確了區(qū)綜合執(zhí)法局與區(qū)其他行政管理機關監(jiān)管執(zhí)法職責權限，明晰執(zhí)法邊界，減少執(zhí)法層次，形成由監(jiān)管和執(zhí)法統(tǒng)籌、協(xié)調，各監(jiān)管執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法的分工負責，齊抓共管監(jiān)管格局，加強了執(zhí)法工作的統(tǒng)一協(xié)調。比如對無證無照娛樂場所問題，區(qū)公安局、綜合執(zhí)法局、消防支隊、市場監(jiān)管局、社會事業(yè)局等單位聯(lián)合行動，依法查處城關范圍內的無證娛樂場所，對正在營業(yè)的17家無證娛樂場所發(fā)出責令改正通知書，責令其立即停止營業(yè)。相關監(jiān)管執(zhí)法部門發(fā)揮職能作用，分工協(xié)作，有效地完成了監(jiān)管執(zhí)法任務。區(qū)綜合執(zhí)法局還根據(jù)自身職責，主動聯(lián)合區(qū)相關部門，協(xié)同做好實驗區(qū)城市管理工作，推動文明城市創(chuàng)建常態(tài)化；積極調劑執(zhí)法力量，主動靠前服務，與公安等部門積極聯(lián)動，全力服務和保障全區(qū)征地拆遷、項目建設、殯葬改革等中心工作以及一些重大活動順利有效開展。

（四）提高辦理行政案件的質量和效率

區(qū)綜合執(zhí)法局各執(zhí)法支隊能依據(jù)法律規(guī)定的程序，結合裁量基準，正確地做出行政處罰，進一步提高了案件辦理的效率與質量。如，區(qū)文化市場綜合執(zhí)法支隊在劃轉前的三年時間里未辦理一起案件，自2016年8月份劃轉到區(qū)綜合執(zhí)法局以后，共辦理相關案件31起，對執(zhí)法對象起到震懾作用。區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊自2016年9月份劃轉以來，積極作為，打破了水利、農(nóng)機領域“零辦案”的桎梏，共立案查處行政處罰案件17起，有力地打擊了農(nóng)業(yè)類違法行為。區(qū)綜合執(zhí)法局成立之前，平潭城市市容管理、“兩違”治理都處在初級化、粗獷型的低水平執(zhí)法層面，飽受社會詬病，群眾反映強烈，每年的績效考核都處于全區(qū)墊底位置。綜合執(zhí)法局成立至今，2015年在全區(qū)15個區(qū)直政府機關績效考核中位列第八，2016年位列第三，被評為2015至2017年度區(qū)級文明單位。

五、推廣價值

（一）為綜合行政執(zhí)法體制改革提供探索經(jīng)驗

綜合行政執(zhí)法體制改革是當前我國政府職能轉變、增強政府治理能力和社會管理水平的重要內容。經(jīng)過四年多的探索與改革，平潭綜合實驗區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革采取的設立綜合執(zhí)法局歸并整合執(zhí)法職能、通過行業(yè)執(zhí)法隊伍和綜合執(zhí)法機動支隊以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊具體執(zhí)法的改革措施，實現(xiàn)了行政執(zhí)法“點”與“面”的覆蓋，又保證了行政執(zhí)法的統(tǒng)一與效率。這一“深層次、寬口徑、強實效”的跨部門綜合執(zhí)法模式對強化綜合行政執(zhí)法體制改革必要性和有效性的認識和行為十分有益。

（二）為建立黨委保證執(zhí)法的具體機制提供探索經(jīng)驗

黨的十八屆四中全會提出，必須把黨的領導貫穿到依法治國的全過程，堅持黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。如何探索建立黨保證執(zhí)法的有效機制和具體路徑，是各地探索綜合執(zhí)法體制改革中亟待解決的問題。長期以來，涉及綜合執(zhí)法體制改革，多數(shù)地方走的是一條政府推進改革的單一路徑，即就政府系統(tǒng)內部調職能、設機構、動人員，雖然也取得一定的積極效果，但是因為缺乏地方黨委的政治引導，容易導致機構、編制、經(jīng)費、人員等行政資源配置的結構性不協(xié)調問題，使得以往改革模式難以解決綜合執(zhí)法體制中的深層問題。在平潭綜合實驗區(qū)綜合執(zhí)法改革過程中，區(qū)黨工委力爭將黨的領導充分體現(xiàn)到深化綜合執(zhí)法體制改革的全過程和各方面，為執(zhí)法改革提供的政治保證和強力支持。同時，區(qū)綜合執(zhí)法局黨組注重制度建設，規(guī)范黨對行政執(zhí)法的保證作用。這一強化黨對改革支持保證的經(jīng)驗有推廣的價值。（執(zhí)筆人： 顧越利、陳忠禹、鄭繼湯、陳曉勤）