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據報道，全國人大常委會法工委副主任闞珂日前表示，本屆人大已將與稅收有關立法列入規劃。如要開征新稅種，將直接制定新的稅法。闞珂還表示，房地產稅已由全國人大相關工作部門和國務院相關機構共同起草。（3月10日《中國證券報》）

“稅收法定”可以防止“想收就收”。而今房地產稅列入人大立法規劃，這首先是一個進步。有分析認為，作為一項新稅種，其從立法到最終出臺尚需一段時間。而且由于房地產稅與現行的房產稅并非同一概念，因此在房地產稅正式出臺之前，房產稅試點可能會暫停擴圍。

筆者以為，無論其立法到出臺需要多長時間、之前的房產稅試點會否暫停擴圍，但開征房地產稅是個系統性、復雜性的問題。法定是一方面，多個部委共同參與起草是一方面，其間莫忘開門納諫，廣泛征求公眾意見，則更是一方面。房地產稅關系到國民的切身利益，不應將最大的利益相關者排斥在“起草”之外，而應在形式、程序以及實質性內容等方面，給民眾一定的參與權、話語權，最大限度地吸納民意。一句話，“法定”誠可貴，“民聲”價更高。

不可否認，此前的房產稅試點，“忘”了的，就是“民聲”，方案基本都是“閉門造車”。就算征求民意，也摻雜了太多的、某種明確的官方意圖，這時留給民眾的余地已非常小。

還有，開征房地產稅的目的、意圖究竟是啥，稅收到底如何使用等，也是問題，也需要說清楚，這樣便于形成共識，取得民眾的理解、配合。

雖然有關部門認為，在未來的改革邏輯里面，將會認識和思考怎樣在中國進一步打造財產稅，怎樣使房地產調控在制度建設方面得到更多實質性推進以及怎樣深化配套改革、構建地方稅務體系等，但道理是水能載舟也能覆舟。缺乏民意支撐，這樣的“認為”難免就是一廂情愿。

說到底，房地產稅，關乎民眾切身利益，無論如何“立法”，都不可繞過民意行事。拋開購房者已經一次性地支付了房屋及所依附的土地的價款，使國外房產市場的物業稅，在我們這里失去了征收依據的糾結，即使征收房地產稅是合情合理，也應在法定的前提下，取得最廣大民眾的支持。要說開征房地產稅好，那么只有經過嚴格和廣泛的意見征求和博弈，把其初衷、依據、目的，特別是如何保證取之于民用之于民等所有問題都解決好了，才是真的好。

（張國棟）

“確保死刑只適用于極少數罪行極其嚴重的犯罪分子”，意味著在一段時間內，我國“保留死刑、嚴控死刑”的刑事政策不會發生根本改變。同時，這一表述也傳遞了明確信號，表明嚴格控制和慎重適用死刑得到進一步強化，體現了我國對待死刑和刑事司法的審慎態度。

十二屆全國人大二次會議昨天舉行第三次全體會議，聽取最高人民法院院長周強作最高人民法院工作報告，聽取最高人民檢察院檢察長曹建明作最高人民檢察院工作報告。周強在報告中指出，最高人民法院認真做好死刑復核工作，嚴把案件事實關、證據關、法律關，確保死刑只適用于極少數罪行極其嚴重的犯罪分子。

“確保死刑只適用于極少數罪行極其嚴重的犯罪分子”，這一表述在近幾年最高人民法院工作報告中多次提及，意味著在一段時間內，我國“保留死刑、嚴控死刑”的刑事政策不會發生根本改變。同時，這一表述也傳遞了明確信號，表明嚴格控制和慎重適用死刑得到進一步強化，體現了我國對待死刑和刑事司法的審慎態度。

放在今年全國兩會的背景之中，最高法工作報告重申嚴控死刑，更有特別的意味。3月8日，姜明等36位全國人大代表聯合提議案，建議廢除集資詐騙罪死刑。有此建議并不偶然，吳英案、曾成杰案曾引發輿論爭議，普遍的觀點認為，集資詐騙不該判死刑，對犯罪人實行自由刑和財產刑，既可達懲罰目的，也能對被害人進行撫慰，效果顯然比判處死刑更合適和人道。

值得一提的是，全國人大常委會法制工作委員會刑法室副主任藏鐵偉9日答記者問時透露，刑法修改工作已列入年度立法計劃，目前正在研究逐步減少死刑問題。刑法修正案（八）在2011年已經減少了13個非暴力性死刑的罪名，如果繼續削減死刑罪名問題，雖未廢除死刑，亦足寬慰人心。

近年來，嚴格控制和慎重適用死刑已經形成了明確的制度安排。一個里程碑的節點是，十屆全國人大常委會第二十四次會議通過一項法律修正案決定，自2007年1月1日起將死刑核準權統一收歸最高人民法院行使。此舉備受輿論激賞，將死刑案件核準權統一收歸最高法，有利于準確懲治刑事犯罪，嚴格控制和慎重適用死刑，有助于保證死刑案件的審判質量。

今年最高法報告里還提到，最高法認真對待檢察機關提出的檢察建議，會同最高人民檢察院制定關于死刑復核法律監督工作的意見，支持、配合檢察機關依法履行訴訟監督職責。嚴控死刑，避免冤假錯案，檢察機關大有可為，也是不容推卸的職責。這體現在嚴格審查對死刑案件的上訴和抗訴，維護死刑案件被告人、被害人的合法權益，以及依法提出監督意見、保證死刑案件質量等方面。

我國尚不具備廢除死刑的社會物質文化條件，但如果真正做到確保死刑只適用于極少數罪行極其嚴重的犯罪分子，亦可期待。之所以保留死刑，主要理由是，死刑在懲治罪犯的同時，亦可對其他想犯罪的人予以震懾。從長遠看，殘酷的刑罰無助于從根本上解決刑事犯罪，如法學家所言，“對人類心靈發生較大影響的不是刑罰的強烈性，而是刑罰的延續性”，死刑雖然對犯罪分子具有強烈性，但顯然不具有延續性。當然，該不該廢除死刑，以及如何廢除死刑、什么時候廢除死刑，永遠不只是一個法律問題，它還是政治問題、社會問題以及心理學問題等等，不能簡單作出決斷。

目前，世界上保留死刑的國家并不多，逐步減少死刑并最終廢除死刑，乃是大勢所趨。十八屆三中全會提出，我國將逐步減少適用死刑罪名。如何減少？非暴力性的犯罪應該取消死刑，比如經濟犯罪、財產性犯罪可免死。嚴控死刑，從減少“死罪”開始，從確保死刑只適用于極少數罪行極其嚴重的犯罪分子開始。

在全國政協經濟界委員的討論會上，來自國有企業的高管們談到國企改革，都有這樣或那樣的顧慮。有的認為，建立混合所有制、引入民間資本以后，一旦企業出現虧損，怎么交代？有的則認為，如果讓民資控股，有關部門檢查怎么辦？會不會認為是給民企輸送利益？國企高管比較一致的觀點是，不是不想改，而是有顧慮。

這也意味著，國企改革首先在經營層就面臨著強大的認識障礙和思想阻力。如果這方面的問題不能得到有效解決，國企改革就很難向前推進。即便改了，也很難改出效果、改出水平。搞不好，就會變成夾生飯。

十八屆三中全會決定提出了建立混合所有制的目標，指明了國企改革的方向。到底混合所有制如何建立，非國有資本如何參與到國企改革中來，并與國有資本形成交叉持股、相互融合的混合所有制結構，還需要制定具體的改革方案。而這，恰恰是最難把握、最難處理好的方面。

應當說，從目前的實際情況來看，國企高管們的擔心是有一定道理的，也是與現實完全相符的。但是，從另一個側面來看，也恰恰說明國企高管們對這個問題存在認識上的差異和誤區。因為，他們只擔心國企改革過程中可能遇到這樣或那樣的問題，可能對個人產生的影響，而忽視了不改革會出現怎樣的結果，又會對個人產生怎樣的影響。

殊不知，在低效率的國有體制下，雖然資源利用效率不高、損失浪費嚴重、決策失誤等都可以從體制上找到推卸責任的理由，對個人來說，只要不貪污腐敗，就不需要承擔責任。但是，對國家和人民來說，卻是比貪污腐敗更為嚴重的問題。就像前些年鋼鐵、水泥等行業由于決策失誤而造成嚴重產能過剩一樣，其所產生的浪費和損失，何止是幾個貪污腐敗案件所能概括的。貪污腐敗需要追責，產能嚴重過剩，卻沒有幾個人受到責任追究。相反，很多人在產能擴張過程中得到了提拔重用。

這就是體制問題，也是國有企業管理機制方面存在的重大缺陷。建立混合所有制結構，從表面看，確實可能會存在如何理解、如何把握的問題，對改革者來說，也需要承擔一定的風險。反過來說，如果不需要承擔任何風險，那還要改革干什么？改革還有什么意義呢？

國企高管對改革有顧慮，說白了，他們還不是真正意義上的具有市場化意識的企業家，而是半行政意味的企業家。正是因為在他們的潛意識中，“官”的成分還很濃，也才會首先擔心政治風險和個人風險。想一想，如果改革的一切程序都是公開透明的，是按照市場規則進行的，依法、合規、有序，怕外界說什么？就算改革以后企業出現了虧損，只要不是人為的或經營失誤的，也沒有人會追究經營者的責任。而且，有沒有責任，也不是政府及其職能部門說了算，而是董事會說了算。

至于應當是民營控股還是國有控股，能不能實行員工持股，這也完全應由市場說了算，由市場來決定。該國有控股的就國有控股，該民營控股的就民營控股。而且，各所有制資本之間，也完全依靠股權為紐帶，由董事會、股東會等對企業的生產經營、投資等進行決策與管理，與個人的關系，就是能力和水平、眼光與思維，而不是其他方面。相反，如果國企高管都是通過市場公開選聘的，他們大多就不應該有這樣的顧慮。對他們來說，市場才是衡量他們水平與能力的標尺，才能決定他們的去留。

綜上，國企高管們在企業改革問題上的顧慮主要來自于兩個方面：一是主觀因素。他們長時間擔任國企領導，對行政之手的適應能力已經很強了，即便上級的決定和決策是錯的，只要不出現個人貪污腐敗等方面的問題，也不會犯錯誤，久而久之，對市場之手的適應能力也就越來越弱，市場意識也就嚴重不足了。二是客觀因素。按照目前有關方面的監管思路和管理思維，確實存在著對人不對事的現象，亦即只看誰做的、哪種單位做的，而不看這件事做得對不對、好不好，導致國企高管很難主動適應市場的變化，很難按照改革的目標去做。

如何從主觀和客觀兩個方面改變國企高管對改革的認識，消除他們的顧慮，對國企改革的推進至關重要。當前亟須建立容錯機制，讓包括國企高管在內的改革者充分釋放改革動力，同時對借改革之名行個人之利的行為堅決打擊，決不手軟。

譚浩俊（江蘇 職員）

很多冤案中的法官并不是不懂“疑罪從無”，而是在復雜的司法環境中不敢“疑罪從無”。深化司法改革，就要讓法官擁有敢于依法裁判的勇氣和信心。

糾正和防范冤假錯案，貫穿著去年一年的司法工作。與往年只有個案喧囂不同，去年不但有平冤糾錯的案例備受媒體關注，多位司法高層關于防范冤假錯案的言論也引發了輿論熱議。在這場對冤假錯案的集體反思中，堅守無罪推定原則逐漸凝聚為多數共識。增強審判的獨立性，推進司法去地方化和司法去行政化，也從學界經院內的討論開始走進了司法實踐。

昨日，最高人民法院院長周強在向全國人大報告工作時指出，要健全完善預防和糾正冤假錯案工作機制，決不允許執法犯法造成冤假錯案，保護無辜者不受追究。

周強在回顧過去一年主要工作時介紹，2013年各級法院共依法宣告825名被告人無罪。這一數據相比起立案數和結案數來說，誠然只是個零頭。但對正在努力從“公檢法流水作業模式”向“控辯審三角架構模式”轉型來看，已屬不易。曾幾何時，這個“無罪判決率”困住了多少基層司法機關！

從過去的經驗教訓來看，凡冤案必有刑訊。這背后的原因總不能都歸咎于涉案偵查人員天生就喜歡刑訊，問題在于，很多冤案中的法官并不是不懂“疑罪從無”，而是在復雜的司法環境中不敢“疑罪從無”。深化司法改革，就要讓法官擁有敢于依法裁判的勇氣和信心。

這樣的改革方向知易行難。比方說，增強司法機關的獨立性，強化權力與權力之間的互相制約等。在檢察機關或審判機關的改革規劃中，不乏類似的表述。但問題就在于，司法機關何以實現憲法規定上的“依法獨立行使審判權、檢察權”？

一宗冤案的發生，往往要經歷一系列的司法程序，多數案件將涉及到10位以上的經辦人。而通常只要一個環節上的某位司法人員把住法律的關口，冤假錯案就能有效避免。

遺憾的是，這樣的“底線要求”屢被突破。從披露的一些典型冤案來看，公檢法系統之間的制約、監督機制并未起到應有的作用。“一步錯、步步錯”的背后看似很“團結”，實則既傷害冤案苦主，又傷害司法本身。

公正是司法永恒的主題，冤案或許無法完全杜絕，但必須盡最大努力避免。防范冤假錯案的輿論準備和爭取支持只是第一步，類似進一步擴大司法公開，實質推動司法的去行政化和去地方化等改革，理當繼續。法院要讓民眾看得見公正，制度也要讓法官看得見公正。

好的村鎮建設格局，最能凸顯綠水青山之美、安居樂業之福、魂牽夢繞之情，是美麗鄉村建設不可或缺的空間載體

今年兩會上，如何打破城鄉二元結構、健全城鄉一體化發展機制，成為討論焦點。而如何避免農村成為“被遺忘的角落”“回不去的故鄉”，更引發許多代表委員的共鳴。

統籌城鄉發展不僅需要健康的城市系統，也需要健全的鄉村系統。十八大報告提出“構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局”。在全面實施新型城鎮化戰略背景下，加快構筑村鎮建設格局，是構建城鄉發展一體化新格局的根本要求，也是打破城鄉二元結構、破解“三農”問題的現實途徑。

所謂村鎮建設格局，是指鄉村地區縣城、重點鎮、中心鎮、中心村（社區）的空間布局、等級關系及其治理體系。主要包括村鎮人居空間、產業空間、生態空間和文化空間。好的村鎮建設格局，最能凸顯綠水青山之美、安居樂業之福、魂牽夢繞之情，是中國6億多農民、2億多農民工的生存之根，18億畝耕地的經營之基，更是美麗鄉村建設不可或缺的空間載體。

今天，構筑村鎮建設新格局，恰逢時機、意義重大，它是夯實農村發展基礎，搭建統籌城鄉發展新平臺的需要；是集聚鄉村人口產業，促進城鄉要素平等交換的需要；是優化鄉村空間重構，推進城鄉公共資源均衡配置的需要；是培育鄉村創新能力，加快鄉村治理能力現代化的需要；是優化城鄉地域系統，實現“城市病”“鄉村病”兩病同治的需要。

格局決定結局，定位決定地位。中國農業現代化能否擁有持續的生產空間、鄉村地區能否保留優美的生態空間，鄉村聚落能否建成宜居的生活空間，將取決于構筑村鎮建設格局的力度成效，其核心是村鎮發展新主體、新動力、新戰略、新制度的培育與塑造，推進形成中國特色的城市、村鎮、農業、生態“四位一體”的國土空間新格局。

在認識上，要全面把握城鄉地域系統理論、城鄉發展轉型規律，科學研判鄉村地域功能及其價值，評估鄉村地域發展潛力與支撐能力，探討鄉村地區人口、土地、產業、生態協調耦合新模式，探索發揮企業創新、新型農民主體性、鄉村空間有序性的科學途徑。

在戰略上，要系統實施新型美麗村鎮建設計劃，推進以村鎮化、鎮城化為主要特色的就近就地城鎮化，構建城鎮村空間體系、綜合治理體系，激發村鎮治理、轉型、提質的活力與動力，防范農村人口長期“城鄉雙漂”的社會陷阱，探索不同類型區域村鎮產業集約、集成、集群發展的長遠戰略，協同推進城鄉等值化與農村現代化。

在制度上，要深化城鄉發展一體化體制與制度改革，堅持統籌城鄉、以人為本的方針，徹底轉變先城市、后鄉村，先市民、后農民，先工業、后農業的傳統觀念。面對鄉村發展種種新問題、新態勢，營造新型村鎮化、城鄉發展一體化的制度環境，讓“回不去的故鄉”重獲生機，成為創業者、企業家投身建設鄉村、綻放夢想的土壤，這既是挑戰、更是機遇。

（作者為北京師范大學長江學者、特聘教授）

信息技術的發展為人民法院全面深化司法公開工作提供了新機遇，也對司法公開能力提出了新挑戰。當前，司法不嚴格、不規范、不公正的問題仍然存在，有的案件審判質量和效率仍需提高，有的干警素質不高、作風不正、形象不好，個別人員違法違紀，損害了司法公信。全面深化司法公開，將司法過程、裁判結果甚至工作細節，暴露在公眾的聚光燈下，不僅能讓法官“耳聰目明”，還能更有效避免和減少公眾的質疑和誤解。

司法公開不是盲目公開，應當依法、有序、有度，嚴格遵循司法規律。既要防止各取所需的選擇性公開和隨心所欲的無序公開，也要避免違背司法規律的過度公開。在強調司法公開的同時，也要重視保護當事人和其他訴訟參與人的合法權益，對當事人的隱私權、個人信息權進行適當的保護，平衡公共利益與個人利益。

司法公開也不是人民法院“想公開什么就公開什么”。還要克服畏難情緒，擺脫面子思想，不怕群眾“挑毛病”，不忌諱法官“出洋相”。司法公開是一種工作方式，應成為職業自覺，每個法院，每名法官，都應以不懼公開、善于公開、經得起公開的強能力和高素質，更好適應全面深化司法公開的需要。以“零差錯”的標準嚴格要求，讓“好作風、好績效、好形象”成為每名法官的自覺行動；從公正辦理每一個司法案件抓起，盡最大努力鍛造一個個無瑕疵、高質量、能經得起探測和檢驗的“司法產品”；從滿足每個群眾訴求抓起，把依法公正審判和釋法說理取信“兩篇文章”做實、做透；持之以恒地糾正審判執行中的突出問題，以司法行為規范為基礎，樹立司法公信。

（作者為福建省高級人民法院院長）

職能轉變、簡政放權是本屆政府開門第一件大事，也是政府的一場自我革命。但越到深水區，利益牽絆越多，那些“含金量”比較高的審批事項越舍不得放。簡政放權要到位，必須進行觀念革命和技術革命。

首先，要讓簡政放權在全面深化改革的快車道上提速。深化改革的大幕已經拉開，如何處理好市場“無形的手”和政府“有形的手”的關系，是擺在各級政府面前的一個重要命題。應當抓緊推動對原來的審批事項進行全面、系統的梳理，進行必要的取舍，增加緊迫感和推動力。同時探索制定政府的權力清單和責任清單。更要創造權力運行透明的環境，讓公眾參與監督，避免審批權力變成“福利”。更進一步說，要讓公職人員感到權力是一種沉甸甸的責任。

其次，要讓簡政放權融入信息技術的浪潮。許多地方雖在幾年前就建立了網上行政審批中心，但因為沒有“在線客服”，大部分業務還得到行政大廳辦理，影響了效率。其實，不妨借鑒杭州市上城區團區委的一個做法。他們主動在淘寶網上開辦“黨員服務站”網店，店里不賣商品，而是由來自機關、街道的100多名黨員當“店小二”，義務在此提供生活咨詢服務。只要象征性地給支付寶打入一分錢，黨員們就會根據自己的特長，提供生活、工作難題的解決方案。簡政放權也應該插上信息化的翅膀，把“審批的章”變成“服務的鍵”，做到“簡政”不減服務，“放權”不放責任。

改手中的權，革自己的命。不是喊出來的口號，而是要克服實際困難，把自上而下的決心化成實實在在的行動，切實推進工作方式調整和部門利益裁撤。

（作者為民建上海市委副主委、研究員，本報記者曹玲娟、姜泓冰整理）

如果說兩會是中國民主政治的窗口，它起到的作用也不僅是表面的展示，更是政治運行的透明和公開。

六份報告提請人大審議，公諸報端，告訴公眾做了什么、要做什么；從國家總理到各部門領導現身發布會，回答記者全方位提問；億萬人民通過媒體、網絡參與互動，難點熱點牽動人心……正如網友在微博上的感慨，“今年兩會，政治變得離我們這么近”。而代表委員也感受到了這股潮流：“議案和建議紙”封面上設置了關于公開的選項，不少代表都在“全文公開”前劃下小鉤。

長短鏡頭的關注，微博微信的直播，讓兩會日益成為一個“沒有墻的會場”。正是這種開放氣質，讓代表委員、政府官員適應了億萬人民的目光，“走出辦公室”后更顯從容。新聞發布會上，即便記者提問越來越尖銳，發言人也總能從容應對；曾經被哂笑的各種“雷提案”“囧議案”越來越少，有質量、接地氣的發言常讓人耳目一新……主動適應也好，倒逼前行也好，只有能力和水平與時俱進，才能更好地擁抱這個開放時代。

變化不僅在會場內。從參與網絡討論到關注“三公”經費，公眾也成長為更加成熟的政治主體。放在10年前，恐怕沒有人會想到要在網上向代表委員甚至總理提個問；放在5年前，恐怕也少有人細細研究預決算報告，看看政府究竟怎么花的錢。以兩會為代表的政治公開大潮，提升著公眾對民主的理解，也激發出公眾政治參與的熱情和水平。

應該說，社會的民主素養與政治的公開程度，已經進入了相輔相成的良性循環。一方面，公開越充分、越及時，越能讓更多人參與進來，在不斷實踐中提升民主素養；另一方面，公眾的民主意識、民主實踐，也對公開提出了進一步要求，促使這一現代民主政治生活的典型方式更科學、更完善。從這個角度看，每年的兩會，既是公開的窗口，也是參與的平臺，更可謂進行社會主義民主政治訓練的課堂。

的確，民主是需要訓練的。1917年，孫中山就曾深感國人不知如何開會，出版了《民權初步》一書，全面具體地介紹開會的程序和規則。民主理念需要培育、民主能力需要訓練，而公開無疑是一種有效的方式。恰如托克維爾所說，如果一個人能參與討論決定修一條通向他家的路，無需解釋他就能發現個人與社會之間的緊密聯系。

實際上，民主不僅是政治形式，更是一種相互關聯的生活方式。有學者認為，現代民族國家是“想象的共同體”，公民不可能都互相認識，但“相互聯結的意象”卻存于每個成員心中。對于生活在一個政治共同體中的人們來說，公開，以及公開之后的參與，正是重要的“聯結意向”，能筑牢國家認同的屋頂，培厚政治信任的土層，達到盧梭所說的境界：一個透明的社會，人的心可以溝通。

今年的政府工作報告，對公開的要求更引人注目：建立權力清單制度，部門預算公開到基本支出和項目支出，所有財政撥款的“三公”經費都要公開……更廣更深的公開，必將帶來公民的參與、互動和共建，真正成為推動政治體制改革的重要一環。

以法治思維和法治方式推進改革，需要讓人們圍繞著規則和程序辦事，而不以決策者的注意力和判斷力為轉移

中央政府取消和下放各類行政審批416項，并提出建立權力清單制度；修改預算法，實施全面規范、公開透明的預算制度；加快修改環境保護法和大氣污染防治法，以法律手段嚴管污染物排放……歷數自去年以來的一系列重大改革舉措，一個共同的特點躍然紙上：堅持在法治框架內推進改革；需要制定、修改法律或得到法律授權的，在扎實調研的基礎上盡快啟動。

“凡屬重大改革都要于法有據”“確保在法治軌道上推進改革”，習近平總書記的要求，充分體現了運用法治思維和法治方式推進改革的治理理念。這既是全面推進依法治國的落實，也是下一步改革得以順利推進的前提。與此相呼應，“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治意識，和以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧的思維方式，日益深入人心。正在舉行的全國人大會議，一項重要議程就是審議通過各項與改革有關的決定、決議，保證重大改革依法有序進行。

以法治思維推進改革，是由改革本身的復雜性所決定的。當改革進入攻堅期和深水區，下至群眾的教育、醫療、養老，上到關系經濟轉型的國資、國企改革，無不牽一發而動全身。“治理之道，莫要于安民。”如何在這一過程中做到百姓心安、國泰民安？這就需要以法治思維和法治方式推進改革。

現代社會的治理經驗告訴我們，復雜社會需要簡約治理，市場繁榮要求權力謙卑。法治思維和法治手段，正是執簡馭繁、提綱挈領的抓手。今年的政府工作報告恰如其分地體現了這一要求：依法行政、簡政放權的思路，貫穿報告的各個部分。而自去年以來的行政審批制度改革，帶來的是全國新注冊企業增長27.6％，民間投資比重上升到63％的繁榮景象。法治政府和市場繁榮的相關性告訴我們，基于法律的簡約治理，是市場經濟得以蓬勃發展的制度前提。在全面深化改革的背景下，這也是沖破既得利益藩籬，打破層層限制壁壘，鏟除權力尋租土壤的必由之路。在法治思維之下，政府與市場的關系得以理順。

做到以法治思維和法治手段推進改革，對各級領導干部提出了更高要求。以往，很多領導干部習慣于“拍腦袋決策”，往往付出很大代價。各種“半拉子工程”“政績爛尾現象”，大都與此有關。一些人對此不加反思，反而以“方便管理”“效率優先”等理由搪塞。殊不知，法治的缺位，一時的方便將帶來更大的不便，表面上的效率造成背后的資源浪費。不僅如此，“拍腦袋決策”所體現的恣意之治，將擾亂人們對確定性和穩定性的預期，而這一預期正是使市場發揮決定性作用的基礎。

法諺有云，程序是法治和恣意而治的分水嶺。以法治思維和法治方式推進改革，需要讓人們圍繞著規則和程序辦事，而不以決策者的注意力和判斷力為轉移。“和尚分粥”的故事很好地說明了程序的意義：為了避免“掌勺者自肥”或“掌勺者尋租”現象，粥分好后，需要按照“大家先挑、掌勺者后挑”的原則進行分配。法治政府的運行也是如此，政府要按照利益回避原則，避免既當運動員又當裁判員。在一些地方和部門的改革過程中，為什么有些“硬骨頭”啃不下去？很大一部分是程序不完善，或者有了程序卻繞著走造成的。法治的首要特征就是講規則、講程序，這是科學決策的前提，從法治邁向善治的基礎。

在法治的軌道上推進改革，也為改革凝聚了更大的民意基礎。在法治及其正當程序下匯集起來的廣泛民智，將是突破改革的關鍵環節和重點領域的澎湃推力。現代社會的治理，已經不同于以往自上而下的管理或管控，而是營造以法律為邊界的開放空間，讓更多的群眾和社會組織成為多元治理的主體，從而使各項改革協同配套，使改革與宏觀經濟運行和解決人民群眾關心的突出問題協同推進。

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”以法治思維和法治方式推進改革，進而通過善法實現善治，既是實現治理現代化的內在要求，也是保障群眾權益、維護公平正義的必由之路。

以正當程序組成的制度籠子，是保證行政權力正當行使的關鍵，是實現程序公平、社會正義的底線

政府工作報告提出，加強建設法治政府，“把政府工作全面納入法治軌道，用法治思維和法治方式履行職責”。要確保行政權在法治軌道上運行，行政程序法治是關鍵。因為，程序是實體的保障，法治就是程序之治。要使實體目標的確定和實施不發生錯誤，不出現濫權或懶權，其基本保障在于程序。

我國的行政程序制度建設，始自1990年行政訴訟法的頒行，此后，出臺了很多不同種類的行政行為程序制度，如行政處罰、行政許可、行政強制等，也有很多不同層級地方政府出臺的程序規定，如湖南、山東、汕頭等地，都取得了一定的效果和經驗，但尚未制定一部全國統一的、涵蓋各個領域層次的行政程序法。制定統一的行政程序法，明確并落實程序正義底線的各項基本要求，已成為完善制度籠子、建設法治政府中不可或缺的課題。

在行政權力的行使中，最常用、最重要的大概就是決策。各種權力的行使過程，是由不同內容、不同層次的大大小小的決策組成。決策目標多種多樣，但權力的行使過程，包括程序、原則和制度等，卻是可以統一的，決策過程必須遵循法定的程序。行政處罰也是一樣，雖然實體處理極為多樣，但都須遵循正當程序，在執行時要裁執分離。程序是實體的保障，不僅行政如此，司法公正也同樣要依靠程序。

為了確保重大決策或制定規范不出錯，必須遵循重大決策程序：公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體決策，而不是簡單的“首長決定”。翻檢一下某些重大決策的失敗或失誤，幾乎都與“拍腦袋決策”有關。如果把決策程序制度化，嚴格按照上述程序決策，出錯的可能性、權力尋租的可能性都將大大減少。

程序正義的底線是什么？公正、公開、參與和效率。所謂公正，即自己不能當自己的法官，或者說不能既當運動員又當裁判員。比如，某地為修建高速公路成立了公司，為了管理方便，公司董事長由交通廳長兼任，這就十分危險。所謂“高危人群”，常常是在這種情況下產生的。公開，就是要求行政機關將行政權力運行的依據、過程和結果面向公眾或者相對人公布，與之相對應的是公民知情權，“民眾有權知道政府在做什么”。

參與，多指公眾的加入。作出重大決策或制定規范時，不僅應善于吸納公眾智慧，還應勇于接受公眾監督，防止做出有損于公民權利和公共利益的決定。效率則是強調投入與產出之比，要注意減少投入，增加產出。如果公民辦個證竟要蓋幾十個公章，而每一個“章”背后都有制度漏洞和尋租機會，怎么可能建成一個人民滿意的政府？

習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上強調，凡屬重大改革都要于法有據。這就需要以正當程序組成制度籠子，以保證行政權力的正當行使，實現程序公平和社會正義。對改革過程中具體制度的設計或檢驗，都需要以此為基礎。程序的公正若能做到，權力行使的公正才有保障，建立公平正義的社會才有基礎。

（作者為中國政法大學終身教授，中國行政法學研究會名譽會長）

推進國家治理體系和治理能力現代化的目標，為深入思考協商民主問題提供了前所未有的新角度和新視野

協商民主是中國特色社會主義民主政治的重要形式，是我國民主制度的重要組成部分。在推進全面深化改革的進程中，繼續深化對協商民主的探索、勇于突破固有思維的藩籬、不斷提高協商民主的水平，重要而迫切。

近年來，協商民主被提到前所未有的高度，和選舉民主并列，成為我國民主政治發展的突出標志和重要象征。協商民主的水平，一定程度上代表著我國民主政治的水平。這些年來，協商民主取得了長足進步，協商在我國政治生活中的作用越來越大、內容越來越豐富，但在不少方面還有待進一步改善。比如協商參與彈性大、參與水平參差不齊、參與質量有高有低的狀況依然存在，內容和形式也還有比較隨意的現象。

十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的目標，為深入思考協商民主問題提供了前所未有的新角度和新視野。我們過去習慣使用國家管理或政府管理這個概念。管理和治理，內容既有相同，也有區別。其中一個最大區別是，管理的主體是單一的，指的就是政府和領導政府的執政黨；治理的主體則是多元的。不但執政黨和政府是治理主體，過去只作為被管理對象的企業、媒體、社會組織乃至每個公民，也都作為主體參與進來。因此，治理必然地包含著自治、共治的內容。在這種情況下，政協毫無疑問會成為國家治理體系中的一個重要主體，其定位、職能、作用都要求我們深入研究和思考。

約束權力、規范權力運行的要求，也為協商民主提供了發展的廣闊空間。人類政治實踐告訴我們，權力運行必須受到有效約束；把權力關進制度的籠子里，是業已形成的全民共識。對權力的約束是一項系統工程，既要有權力對權力的制約，也要有權利對權力的制約；既要有縱向的權力制約，又要有不同功能的權力的橫向制約；既要有上對下的約束，也要有下對上的約束；既要有政府施政公開透明前提下的民眾監督，也要有媒體、社會組織的監督；等等。只有這些監督和約束形成合力，有足夠的力量防止腐敗和權力濫用現象的時候，我們才可以說，對權力的約束是有效的。在這樣一個復雜體系的形成過程中，協商民主究竟如何存在，也需要進一步探索。

協商民主和選舉民主都是民主政治的重要組成部分，我們要從觀念上糾正兩者可以互相代替的誤識，深刻把握兩者的辯證關系。協商民主之所以能在今天為人們所接受，正是因為它能有效彌補選舉民主的不足和缺陷，在民主政治中發揮獨特的、不可替代的功能。認真研究協商民主的特性，研究協商民主與選舉民主互補互動的機理，進而探索使協商民主、選舉民主和執政黨的黨內民主有機聯系、相互配合的制度體系，就能讓協商民主和選舉民主共同成為驅動中國特色社會主義民主政治的雙輪，為形成完善的民主政治體系提供源源不竭的強大動力。

（作者為全國政協委員，中央黨校黨建教研部主任、教授、博士生導師）

四論把抓落實作為推進改革的重點

國無德不興，人無德不立。全面深化改革的春風已經勁吹，如何激發崇德向善、奮發進取的精神力量？怎樣更好地培育踐行社會主義核心價值觀，推動國家治理體系和治理能力現代化？

“把培育和弘揚社會主義核心價值觀作為凝魂聚氣、強基固本的基礎工程”“繼承和發揚中華優秀傳統文化和傳統美德，廣泛開展社會主義核心價值觀宣傳教育，不斷夯實中國特色社會主義的思想道德基礎。”習近平總書記的重要講話，為弘揚社會主義核心價值觀指明了方向。正在舉行的兩會上，代表委員們普遍認為，將這一精神落到實處，推進改革就有了凝神聚力的主心骨，社會發展就會有昂揚向上的精氣神。

有什么樣的核心價值觀，就有什么樣的制度安排。社會主義核心價值體系是興國之魂。在利益多元、思想多樣、觀念多變的時代全面深化改革，以正確的價值理念有效整合社會意識、保證社會系統和諧運轉，是治理能力的重要表現。現代化的國家治理，需要核心價值體系的導航定向，需要堅如磐石的精神和信仰。只有這樣，才能在滄海橫流中標定歷史方位，在風云際會時堅定信念理想。

一個民族能不能把握自己，很大程度上取決于道德價值，決定于文化力量。堅守我們的核心價值觀，重在發揮文化的作用，理直氣壯地繼承弘揚中華民族傳統美德，與時俱進地創造性轉化、創新性發展，讓文化基因與當代文化相適應、與現代社會相協調，讓講道德、尊道德、守道德成為風尚。以改革為動力，不斷完善文化管理體制和文化生產經營機制，建立健全現代公共文化服務體系、現代文化市場體系，價值體系的建設才有制度支撐，文化軟實力的提升才能有的放矢，社會主義文化強國的目標才會指日可待。

核心價值觀要真正發揮作用，必須融入社會生活，讓人們內化為精神追求，外化為自覺行動。如果思想文化戰線的工作者們，能創造更多優秀作品彰善懲惡、激濁揚清；如果在國家治理體系的完善進程中，能用法律扶起“跌倒”的道德，用政策推動正確價值觀的弘揚；如果黨員干部主動率先垂范，公眾人物自覺成為社會風向標，何愁驅散不了社會生活中的“價值霧霾”？何愁沒有眾人拾柴推進改革的心勁兒？

價值觀決定改革觀。踏上全面深化改革的新征程，沿著“富強、民主、文明、和諧”的國家目標推進改革，以“自由、平等、公正、法治”的社會理想凝聚共識，以“愛國、敬業、誠信、友善”的公民準則檢視行為，我們就一定能為改革發展樹立正確的價值引領、凝聚不竭的精神動力。

公務員工資成了“兩會”熱題，一些政協委員提議對公務員工資實行改革，引發網友討論。日前，全國政協委員、人力資源和社會保障部副部長何憲說：公務員工資“是要調整，但還處在研究階段”。全國政協委員、國家公務員局黨組書記兼副局長楊士秋說：“公務員工資應該上漲，目前中央已責成有關部門調研。”

在眾多工資問題上，可能只有公務員工資能夠進入“兩會”，獲得最高關注。毫無疑問，公務員屬于特殊身份，他們的工資不僅僅是個行業收入問題，也涉及到機關事業單位改革、公共財政制度、公共服務效率、收入的公平性等等，有公共性。“兩會”上討論公務員工資，不同于日常議論，需要著重圍繞公共性的一面來談。

很遺憾，正是在“兩會”這樣的場合，公務員工資仍然集中在要不要漲的問題階段。有的為基層公務員訴苦，說工資結構不合理；有的說公務員是體面職業，薪酬不能太低；有的議論要依法調整，要有據可依。實話實說，這些議論，除了公務員，跟一般人的利益有什么關系？只談漲薪不談財政制度，就成了一種行業利益問題。但恰恰是這些議論獲得了回應，譬如“公務員工資應該上漲”，已有“調研”，似乎將進入決策程序。某種程度上，公務員“自身的委屈”成了“兩會”上的關照，這大概是其他行業想象不到的“政治待遇”。

誰在為公務員議論工資，又是誰在回應公務員工資？人保部副部長回應公務員工資“是要調整”，國家公務員局副局長回應說“公務員工資應該上漲”，而他們同時是以全國政協委員的名義發言。梳理一下相關的發言，那些議論漲不漲的聲音，多半出于對公務員工資情況的了解，發言有分量、掌握實情、比較權威，而往往發言者自身就屬于公務員序列，且同時身兼代表、委員之職。從財政制度、稅收制度、公共服務效率這些更為公共性的話題建言，聲音分量相對微弱，或者被掩蓋。

公務員是一個行業，又是一個特殊行業。公務員可以按各自所屬的部門，分類為教育、醫療等各個行業領域，但在公務員工資上，他們的利益相關性變得一致。譬如一個代表可能來自衛生部門，代表醫療行業，但在公務員工資問題上，他的機關事業單位身份開始凸顯。某種程度上，這是一種行業利益公共化，“兩會”操心起了“家務事”。更有一種情況，以代表委員身份建言，又以決策部門身份“回應”，這種自問自答，在公務員工資問題上有明顯表現。

代表、委員來自全國各地，來自各行各業，對自己生活的地方、所處的行業更了解一些，更關心一些，很正常。但問題是，某些企業代表的建言其實是要項目，來自某些地方的代表其實是來向中央要政策，而一些來自機關事業單位的代表、委員們就把公務員漲薪與否的問題看得很重。某些代表、委員不從公共利益出發，懷揣著部門利益、行業利益、地方利益前來，把“兩會”當成了資源平臺。

這就要求代表委員有更十足的責任意識，明確身份職責，心懷國計民生，關注公共利益，確保“兩會”吸納那些最需要議論、最值得議論的公共話題。

一句“你懂的”，成為今年 “兩會”期間的熱詞。政協新聞發言人化“敏感”問題為大家的心照不宣，其應變的智慧受到點贊，雖然“敏感”問題的拋出仍為境外媒體所專美。

不過說起來，這事兒經過一段時間的“吹風”發酵，敏感度早已大為降低，以至坊間都失去了口耳相傳的熱度。在那樣的場合一經提及，或許“秀”的成分都大于實際意義。即便如此，人們多少還是覺著這難得的“透明”，是政府有所進步的表征。

在國內媒體人眼中，“敏感”這個詞意涵豐富又諱莫如深。一件事是否“敏感”，自以政府的口徑或取向為準。“敏感”者，一言以蔽之，不宜公開報道的內容是也，看似五花八門，站在政府的立場上，或不難捋出個一二三來，如有損政府形象的內容，不利于社會穩定的內容，或為某些尊者諱的內容等等。一旦冠以“敏感”之名，并在“講政治”的要求下，眾媒體一律噤聲無二。

但毋庸諱言，所謂“敏感”內容中也時常夾帶著利益集團的私貨。記得十數年前的廣西南丹礦難，記者明明于現場排除萬難獲取一手資料，板上釘釘的事實，卻因權錢交易織成的黑網的阻礙而不得公之于眾；有冒風險披露真相的媒體反而受到“不講政治”的責難甚至處分，直到最后黨紀國法占了上風，真相大白于天下。

一些有損政府形象的“敏感”，或也值得考量。回想先前，一場事故，死人數量有時成機密，因為死人多少關乎事故的嚴重程度，進而關系到領導人的責任甚至官職去留。非典初發時將死人數量視作“敏感”就是一個例子。一個惡性突發事件，媒體每每首先考慮的是派人前往現場，摸清真相，某些政府部門則會評估其對自身的負面影響，從而作出是否報道、如何報道的裁量。久而久之，新聞人的職業倫理都面臨扭曲的危險，一事突發，不是立即奔赴現場了解實情，而是坐等上面精神，若獲“敏感”定性，便有可能不了了之。

無數事實表明，打著“敏感”的旗號阻止公開透明的行為，其中多半隱藏著一己之私。這就是為什么要將公開透明視作政府為政倫理的大要。時代畢竟進步了，放眼當下，借助公權力隱瞞事實真相可謂冒天下之大不韙。面對突發事件，政府也不得不對媒體發出“快報事實，慎報原因”的提醒。“兩會”期間，記者對代表委員官員提問也少有禁忌。媒體眼中的“敏感”事體不斷銳減乃是不爭的事實。

在公眾眼中，一個面對媒體能夠坦陳自身不足、甚至敢于自揭家丑的主政者是有魅力的。一個具有反思精神和“脫敏”自覺的政府是值得信賴的。李克強總理政府工作報告有言：加大政務公開，及時回應社會關切。所有工作都要充分體現人民意愿，全面接受人民監督。我注意到，這段話有熱烈的掌聲回應。個中深意，大家都懂的。

（作者為資深媒體人）

據說不少地方一把手天不怕地不怕，除了怕在任的上級外，就怕退休的前任。曾聽一個地方官員講過，他說：幸虧那些退休老同志不會上網，僅僅只是在生活中發發牢騷罵罵現任，不然的話，老同志們天天到互聯網上去批評現任，他們就受不了啦。普通網友曝個光、批評幾句，還可以承受，老同志們要發飆，那可都是讓現任吃不了兜著走的猛料。那位官員開玩笑說，千萬別讓老同志們學會上網。

理解官員們的這種“敬畏”，比如正在召開的兩會上，最尖銳的批評，最讓官員們流汗的言論，往往正來自那些退休的高官。舉個例子，衛生部規定醫生必須簽協議不收紅包，該部門曾將此一規定當作反腐政績，可全國政協常委、原衛生部副部長黃潔夫卻毫不留情地批評，這個規定非常可笑，這是對醫生的不尊重。

醫生估計也不滿，可沒人敢說，各級衛生行政部門的官員估計也有微詞，但沒人敢批評上級的規定，但退休的前副部長就敢說。現任領導一定挺怵這個前任的，而且對這種批評必須聽著。不只是這次兩會，公眾常聽到來自退休高官的炮聲。

聽聽這個尖銳的批評：現在“官滿為患”，一些鄉鎮好幾百個干部，小汽車停了幾排——老百姓再勤勞，也養不起這么多官啊！這么尖銳的批評不是“公知”說的，而是中紀委原副書記劉錫榮。

再聽這個犀利哥的炮聲：中國目前的衛生醫療服務體系存在著嚴重的不公平現象，一些干部長期占據了干部病房、干部招待所、度假村，一年開支驚人。這位犀利哥不是韓寒或李承鵬，而是衛生部原副部長殷大奎。真是內行批內行，批得更在行。

更讓現任頭疼的是這位前任，88歲高齡的云南省政協原副主席楊維駿，坐著政府專配用車為12名失地的農民開道，帶他們到云南省政協反映問題。

這些發言者的職位前都帶著個“原”字，加個“原”字就不是官，而是民了。退休了，輕松了，失去的是權力，得到的是自由，所以就敢說了。相對應的是，很多兩會上的在任官員都不敢說。相映成趣的是，因為在任官員多當人大代表，退休官員多當政協委員，就形成了委員比代表更敢說的兩會現象。

個別不認真履行代表職責的官員，要么是“裝聾子”，其他代表委員再尖銳的批評，都不回應不搭腔，假裝認真記錄，知道這時候不能說。要么是“要票子”，沒把人大代表的身份當成參政議政，而是當成“跑部錢進”的機會，去拍上級領導馬屁，跟中央要政策，要發改委和財政部要錢。要么就是“扯犢子”，說一些官話套話大話假話廢話，開口閉口“聽了總理的報告非常激動深受鼓舞”，因為說廢話最安全嘛！再就是“賣關子”，媒體一問敏感和尖銳的問題，就都回避，太極打得無比嫻熟。他們信守言多必失沉默是金，人家的代議比的是誰更能說，我們比的是誰更能憋住話。

一些退休官員敢說，而一些現任的不敢說，倒沒覺得那些退休官員在道德上就多么高尚了，他們在任的時候，一樣也沒說，一樣是裝聾子、要票子、扯犢子、賣關子。這是體制問題，在任的時候有很多顧忌，得看很多人的臉色，有很多想法，沒什么比仕途更重要。現在退休了，沒什么可怕的了，總不能不給我發退休工資吧，終于混到了不看別人臉色而讓別人看自己臉色的時候，就敢甩開膀子掄圓了說了。

所以，還是盡可能少地讓在任官員進人大和政協，讓他們自己監督自己，太為難他們了，他們對自己也下不了手。而讓退休官員去當代表委員，他們已不是官員了，但有經驗，有資歷，更有膽量，讓退居二線的他們發揮余熱，還是有必要的。