■大部制改革,部門的合并只是一種表象,實(shí)質(zhì)是通過機(jī)構(gòu)的歸并來優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)變政府職能,增強(qiáng)政府在公共服務(wù)、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面的責(zé)任。事實(shí)上,這也是當(dāng)前我國進(jìn)一步深化行政管理體制改革的重點(diǎn)和方向。
今年全國兩會(huì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,是審議《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案(草案)》。按照草案內(nèi)容,這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,將把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出位置,堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行,繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能,加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。可以說,這是對(duì)過去國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革特別是上一輪大部制改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。
大部制改革的核心
改革開放以來,國務(wù)院和地方政府已經(jīng)進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革,但由于歷次改革著眼于機(jī)構(gòu)的分分合合,因而成效有限。5年前的上一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革首次按照大部制模式來對(duì)職能相同或相近的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合歸并,綜合設(shè)置,以減少機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉,提高政府效能,從而初步改變了以往機(jī)構(gòu)改革中簡(jiǎn)單的“加減法邏輯”,組建了“大部制”為基本框架的政府機(jī)構(gòu)。
但上一輪大部制改革也留下了一些遺憾,主要是合并后的部門職能并未有機(jī)整合,內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào),職能未徹底轉(zhuǎn)變,改革未突出戰(zhàn)略和重點(diǎn),以及大部門決策協(xié)調(diào)能力亟待提升。這既有改革經(jīng)驗(yàn)不足的原因,亦有對(duì)大部制的理解偏差,同時(shí),還有整體大環(huán)境的掣肘。
大部制這一概念是從西方國家引入的,上世紀(jì)七八十年代,西方興起了一場(chǎng)新公共管理運(yùn)動(dòng),重塑政府,再造公共管理部門,由此政府的效率有了很大提高。但西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)以及在這一理論指導(dǎo)下的大部制有它的生成條件,即在一種相對(duì)成熟的民主、法治的環(huán)境中形成。而中國缺少的正是這樣一種社會(huì)環(huán)境。對(duì)政府而言,民主法治首先意味著權(quán)力受到極大制約。換言之,在大部制改革中,存在著一個(gè)權(quán)力約束問題,大部制必以權(quán)力受到約束為前提。從這個(gè)角度看,我們所理解的大部制,天生就內(nèi)含著缺陷。
權(quán)力不受約束的大部制可能會(huì)導(dǎo)致什么后果呢?過去幾個(gè)部門分立,雖然辦事效率低下,但部門之間為了私利,可能互相制約,現(xiàn)在把這些部門合在一起,成為一個(gè)超級(jí)部門,原來部門之間的分權(quán)就沒有了,權(quán)力更加集中。
另一方面,既然大部制是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,將職能相對(duì)接近的部門進(jìn)行橫向合并,拓寬管理幅度,那么,它也就要求在合并各職能部門的同時(shí),新部門的職能必須跟著轉(zhuǎn)變。也就是說,大部制改革必須同時(shí)要對(duì)政府的職能進(jìn)行精簡(jiǎn)和轉(zhuǎn)換,包括行政審批權(quán)、價(jià)格管制權(quán)、資源控制權(quán)和對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)權(quán)都要大幅縮減,通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變,逐步退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接管理,把更多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事項(xiàng)交由市場(chǎng)、社會(huì)調(diào)節(jié),政府則重點(diǎn)做好宏觀規(guī)劃、政策制定、公共服務(wù)及監(jiān)督管理工作,為社會(huì)創(chuàng)造一個(gè)好的發(fā)展環(huán)境,切實(shí)減少微觀管理和具體的審批事項(xiàng),從而使政府部門更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位要求。這才是大部制改革的核心。
行政體制改革的重點(diǎn)和方向
如果大部制改革達(dá)不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果,它就會(huì)像之前的歷次政府機(jī)構(gòu)改革一樣,陷入“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈。
所以,大部制改革,部門的合并只是一種表象,實(shí)質(zhì)是通過機(jī)構(gòu)的歸并來優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)變政府職能,增強(qiáng)政府在公共服務(wù)、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面的責(zé)任。事實(shí)上,這也是當(dāng)前我國進(jìn)一步深化行政管理體制改革的重點(diǎn)和方向。
作為處于“深水區(qū)”的改革,政府改革是中國全面改革的關(guān)鍵。目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的一系列矛盾、問題和隱憂,歸根溯源,是由于政府改革不到位、體制不健全造成的。對(duì)于政府改革,我們需要從一個(gè)更宏觀的視野來看待。因?yàn)椋母锘蛘叽_切地說行政體制改革,涉及黨政關(guān)系、政民關(guān)系、政企關(guān)系、政事關(guān)系和政社關(guān)系的調(diào)整,涉及政府內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和人員的調(diào)整,涉及公務(wù)員的切身利益,因此,如何在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,按照經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí),需求推進(jìn)行政體制改革的總體設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌安排,使行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào),就顯得非常必要。
在全面建成小康社會(huì)的歷史條件下,我國行政體制改革的總體設(shè)計(jì)應(yīng)該是:建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),與民主政治相配套,既符合國際規(guī)則與國際慣例,又兼顧中國實(shí)際的公共行政體制。它的主要特征包括科學(xué)決策、權(quán)責(zé)對(duì)等、立足服務(wù)、依法行政、注重績(jī)效、有力監(jiān)督,目標(biāo)是使政府管理成為一個(gè)獲得公民認(rèn)可、依托公共財(cái)政、提供公共服務(wù)、滿足公共需求、奉行公共參與、恪守依法行政、承擔(dān)公共責(zé)任、接受公共監(jiān)督的公共行政體制。
為此,政府管理創(chuàng)新和改革的觸角要有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)入財(cái)政民主化改革、行政層級(jí)調(diào)整、政府間關(guān)系重構(gòu)、民間組織發(fā)展、黨政關(guān)系模式再造、制約權(quán)力體制的完善等敏感而關(guān)鍵的領(lǐng)域,正確處理好黨政關(guān)系和政企、政事、政社關(guān)系,加大政府職能轉(zhuǎn)變力度,繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革,依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限,積極培育和發(fā)展社會(huì)中介組織。
政府改革的切入點(diǎn)和突破口
當(dāng)前而言,政府行政管理體制改革要做到繼續(xù)減少和規(guī)范行政審批,加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù),推進(jìn)依法行政。具體來說,就是要以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn),使政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)性主體向經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)主體轉(zhuǎn)變,以此來提供經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的體制保障;以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn),使政府盡快成為社會(huì)性公共服務(wù)的主體,以此來強(qiáng)化政府的再分配職能;以強(qiáng)化政府自身建設(shè)和改革為重點(diǎn),使政府從部門利益、行業(yè)利益、地區(qū)利益中超脫出來,為社會(huì)公平正義提供重要的制度保障。其中,以下兩方面在當(dāng)下又具有迫切性。
一是依法明確政府的職責(zé)權(quán)限,包括中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限、垂直管理部門和地方政府在相關(guān)領(lǐng)域的管理權(quán)責(zé)、政府各職能部門的職責(zé)權(quán)限、政府職能部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各個(gè)崗位的職責(zé),做到責(zé)任清晰,各司其職,事事有人負(fù)責(zé)。
二是將財(cái)政預(yù)算制度改革納入行政管理體制改革范疇。正如一些學(xué)者所說,公共財(cái)政是政府管理的基礎(chǔ),預(yù)算體現(xiàn)了政府職能的軌跡。但長期以來,我們將財(cái)政預(yù)算制度改革游離于行政管理體制改革之外,導(dǎo)致行政體制改革與財(cái)政體制改革相脫節(jié)。其實(shí),預(yù)算改革對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變來說是一根重要的指揮棒,對(duì)于社會(huì)來說是促進(jìn)公平、改善民生的重要手段。因?yàn)闆]有預(yù)算,政府什么事都辦不成。從這一角度看,財(cái)政預(yù)算制度改革是政府改革在管理和技術(shù)層面的最佳切入點(diǎn)和突破口。
總之,新階段的行政體制改革具有明顯的結(jié)構(gòu)性、綜合性和配套性的特點(diǎn),要求我們審時(shí)度勢(shì),把握時(shí)機(jī),整體部署,周密安排,統(tǒng)籌協(xié)調(diào),積極穩(wěn)妥地向前推進(jìn)。只有在總體方案設(shè)計(jì)科學(xué)的前提下,才能夠統(tǒng)籌安排和兼顧行政管理體制改革的長期目標(biāo)和短期措施,使行政管理體制改革沿著既定的方向分步驟地推進(jìn)。有鑒于此,有必要由一個(gè)超脫部門利益的機(jī)構(gòu)牽頭,組織包括相關(guān)專家在內(nèi)的研討班子,研討和起草政府改革的總體方案,廣泛征求各方面意見。而在這一過程中,大部制的改革路徑,可以看做政府改革近期目標(biāo)與長期目標(biāo)的結(jié)合點(diǎn)。 |