漫畫張建輝
3月17日，“十三五”規劃綱要全文發布。由于“十三五”規劃綱要正值到2020年全面實現小康社會的“沖頂”階段，因此格外具有重要意義。綱要設置了“經濟發展”“創新驅動”“民生福祉”和“資源環境”等四大主要指標，又在此基礎上分為25個具體指標。其中，最受關注的是：到2020年經濟年均增長保持在6.5%以上、常住人口城鎮化率達到60%、戶籍人口城鎮化率達到45%、服務業增加值比重達到56%；全社會研發經費投入強度達到2.5%，基本養老保險參保率達到九成；地級及以上城市空氣質量優良天數比率超過80%等。
在國內經濟下行壓力加大、外部經濟環境仍不穩定、諸多經濟和社會發展矛盾待解的情況下，“十三五”規劃綱要是否符合經濟和社會的現實情況？有哪些新看點？可能面臨什么樣的考驗和挑戰？能否破解發展難題，培育發展優勢？透過“十三五”規劃綱要，能夠清晰地找到答案。
規劃綱要“新”在哪里
“十三五”規劃綱要，歷經四個階段、十個步驟、耗時超過三年才編制完成。其中，走過了中期評估、前期調研、形成《基本思路》、中央起草《建議》、通過中央《建議》、起草《綱要》（草案）、公眾建言獻策、銜接論證、廣泛征求內外部意見、審批與發布《綱要》等程序。就此而言，綱要指標是針對經濟社會發展現實狀況，結合2020年全面建成小康社會的戰略目標，在科學嚴謹的基礎上才得以成型。
而在經歷“十二五”規劃時期后，一方面，中國經濟和社會發展達到了新高度，與世界經濟已實現深度融合，與世界經濟間的傳導性增加；另一方面，中國經濟在“三期疊加”因素下進入了新常態，社會發展的一些深層次矛盾也進一步顯現。新的形勢決定了，“十三五”規劃在許多方面與“十二五”規劃的不同和新穎之處。
其一，發展理念更加清晰。“十三五”規劃綱要貫穿了十八屆五中全會提出的創新、協調、綠色、開放、共享“五大發展”理念，并首次把“創新驅動”作為一個指標大項寫入了規劃綱要。
其二，提出的國家發展戰略為歷次五年規劃最多。優進優出戰略、網絡強國戰略、國家大數據戰略、藏糧于地藏糧于技戰略、軍民融合發展戰略、就業優先戰略、食品安全戰略、人口發展戰略、國家安全戰略為新增國家發展戰略。
其三，重大基礎設施項目和國家重大工程投入明顯增加。與“十二五”規劃相比，這兩類投入增加基本都將翻倍，這體現了實施積極財政政策、加大固定資產投資以應對經濟下行的明確思路。
其四，更加重視民生、環境的協調發展。“十三五”綱要四大類指標，“民生福祉”類和“資源環境”類發展指標占了一半。更加重視民生福祉，要解決的是經濟發展的目的性問題；更加重視環境與生態保護，彰顯了調整經濟結構、改變粗放式增長模式的決心。
其五，將年均經濟增長目標改為區間目標。“十三五”規劃綱要提出年均GDP增長目標為6.5%以上，更富有彈性。這既體現了穩增長仍是當前和今后5年經濟調控的首要任務，同時也有助于打破唯GDP論的迷思。
此外，“十三五”規劃綱要在創新新經濟、發展新業態等方面還有許多新意。總體而言，所有創新、出新之處都反映了今后不走發展老路，而要探索發展新路子的決心。
落實規劃“難”在哪里
可以預見，“十三五”規劃要探索出一條未來中國經濟和社會發展的新路，將面臨諸多挑戰。能否全面完成“十三五”規劃綱要確定的各項指標，關鍵看能否克服那些現實的和不可控的挑戰。
比如，能否在今后五年實現7000萬人脫貧，決定著全面建成小康社會的質量。今年全國兩會期間，習近平多次下團組談及脫貧攻堅問題。2016年政府工作報告也提出“現行標準下的農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”，是“十三五”時期的主要目標任務之一。僅今年，就需完成1000萬以上農村貧困人口脫貧任務，其中易地搬遷脫貧200萬人以上。而目前全國貧困人口多數集中在自然資源匱乏，產業結構單一，基礎設施不完善，發展理念滯后的地區。如何變“授人以魚”為“授人以漁”，并防止因各種原因返貧，對地方、基層治理的改進是一大考驗。
又如，“十三五”規劃要求GDP增速不低于6.5%，這意味著地方GDP增速目標需要匹配。但如何找到新的經濟增長點是一大難題。目前，不少地方重新祭出了發展房地產市場的大旗。而事實上房地產市場正面臨嚴峻的去庫存任務。在不可能繼續依賴土地財政發展的情況下，實現房地產去庫存和找到新增長點等多重目標，需要進一步理順央地關系，建立穩定、可持續的地方財稅體系。這涉及多方利益的深度調整。
再如，“十三五”規劃要求常住人口城鎮化率達到60%、戶籍人口城鎮化率達到45%。這是“人的城鎮化”的必然要求。但是，如果在制度層面沒有從農村土地制度到城鎮基本公共服務的無縫對接，城鎮化就仍可能是“舊的城鎮化”，消除城鎮化中的泡沫，鼓勵更多人成為新市民，帶動經濟增長，促進公平正義就可能落空。
再如，“十三五”規劃將“資源環境”列為大項指標，而環境治理需以跨行政區域、實施綜合治理為前提條件，地方行政體系如何合作，環境部門能否管住行政級別更高的地方國企，如何讓環境治理成為地方行政的硬指標、高壓線，對于政績考核體系的改進、環境治理體系的變革都提出了考驗。
實際上，“十三五”規劃綱要確立的各項指標，要求國家治理體系必須有深刻變革。只有國家治理體系順應了形勢的需要，順應了“五大發展”理念的要求，諸多難點才有望逐漸消除。
提高全員勞動生產率是突破口
顯然，實現國家治理體系的變革，需在各個領域打破利益籬笆，啃下“硬骨頭”。這不是一蹴而就的事。在當下，推動治理體系的深刻變革，必須抓住主線，從重點區域突破。而這條主線，就是政策面已經反復強調的、以供給側改革為主的結構性改革。結構性改革的中心目的，就是提高全員勞動生產率。
“十三五”規劃綱要確定，到“十三五”末，全員勞動生產率要從2015年的8.7萬元/人提升至12萬元/人以上。提高全員勞動生產率之所以得到高度重視，原因在于目前各行業均存在投入大而產出價值小的現象。李克強在十二屆全國人大四次會議閉幕后的記者會上就舉例：盡管國家對農業高度重視，但每噸糧食平均價格仍高于國際市場600多元，沒有競爭力。此外，雖然我國鋼鐵、水泥、電解鋁、玻璃等產量均居世界第一，但多數無法應用于高精尖項目。全員勞動生產率，其意義不僅在于提高中國制造的含金量，提高整體競爭力，還在于能將要素資源集中投入到該去的地方，衍生出新的行業和業態，從而創造新的經濟增長點，穩定就業率這一核心指標。
由此可知，供給側改革為何會成為“十三五”開局之年的中心任務。出清那些過多占據生產資源、導致“資源環境”治理難度加大的產能和企業，資源才能得到有效利用，才能為提高全員勞動生產率創造條件。這也是“十三五”規劃綱要提出實施新科技、新產業、新經濟指標的依據。去產能去庫存，旨在調整資源配置；新經濟新業態，旨在承接產能和轉崗人員，從而為經濟穩增長和結構轉型打通路徑。
供給側為主的結構性改革，不僅包括去產能去庫存，更包括制度方面的供給改革。當前，首先要推進財稅制度的結構性改革。在實體經濟得不到足夠流動性支持的情況下，適當減免企業稅負，提高企業直接融資比例，是財稅體制改革要率先實現的目標。今年全國兩會透露，5月1日起全面實施營業稅改增值稅、根據不同行業特點設置可抵扣項目、地方可自主選擇下調“五險一金”繳費比例等政策信號，目的就是為企業減負，激發企業活力；金融監管不留空白、資本市場延后推出新興戰略板等新舉措，目的也是通過資本市場的穩定，增加企業直接融資的機會。
需看到，無論是去產能還是企業稅負減免，都只是走出了供給側改革、提高全員勞動生產率的第一步。完成“十三五”規劃提出的全員勞動生產率改革目標，包括國企國資改革、財稅制度改革、股市制度改革在內的結構性改革都必須扎實推進。
完成“十三五”規劃具備充足條件
“十二五”規劃，完成率高達96%。需要在許多領域攻堅的“十三五”規劃能否如期完成？是否會打折扣？
無論從哪方面看，盡管存在諸多現實困難，但可以肯定，完成“十三五”規劃制定的各項目標具備充足條件。
首先，經過多年快速發展，中國已具備應對內外危機的雄厚實力。從GDP總量來看，中國經濟體量已達到全球的13%，從每年經濟增量看，中國占全球經濟增量的30%多。中國在外匯儲備、進出口貿易等方面均已達到世界第一，有條件“損有余而補不足”。
其次，盡管目前內外部環境都存在一些威脅經濟增長的因素，但有足夠的政策儲備加以應對。去年中國在沒有“大水漫灌”的情況下，保證了GDP6.9%的增長，超出世界平均增幅的近三倍，這說明有較充裕的經濟調控空間，能保證未來年均6.5%的增幅，到“十三五”規劃尾端，使經濟總量達到或超過92.7萬億元，進一步拉近與美國的距離。
再次，中國已擬就了一系列可以有效應對外部不穩定因素的戰略。目前最不穩定的因素，有地緣安全形勢的動蕩、中國主要貿易伙伴市場需求的萎縮、美元回流導致的匯市動蕩、全球自由貿易規則遭遇挑戰等。在這四個方面，中國都有“牌”可打：建立命運共同體可以管控主要安全風險；“一帶一路”、多邊自貿區可以擴大出口市場；人民幣匯率相對穩定不打匯率戰，可以穩定匯市預期；推動與各國的BIT談判可以保證自由貿易。因此，中國有能力減弱外部環境導致的發展風險。
第四，中國的經濟轉型時間點，恰好與新一輪技術革新和產業革命的孕育相吻合。金融危機以來的七年多時間，盡管美歐日等主要經濟體堅持實施負利率、量化寬松政策以刺激經濟，但效果不彰。越來越多的人意識到，需要類似上世紀90年代互聯網經濟那樣的新革命帶動經濟增長。這與中國提出創新經濟的諸多政策不謀而合。中國有機會抓住新一輪技術和產業革命的機會。
而最重要的，是深化改革、擴大對外開放的步伐不會停止。改革開放，既是過去30多年中國經濟和社會發展的秘訣所在，也是“十三五”乃至更長時間里中國發展的主要驅動力。只要敢改革、真改革，改革紅利就會持續噴涌，“十三五”規劃的目標就能完成，中國發展的前景就能長期保持明朗。 | 
367de1c6-ca05-44ea-b8be-f2882368efd4.jpg)
