完善“管法的法”拓展改革空間

十二屆全國人大三次會議昨天聽取立法法修正案草案的說明。去年8月和12月，全國人大常委會兩次審議立法法修正案草案，修改條款占1/3。本次全國人大會議將對草案進行三審，這也是十二屆全國人大兩年來首次在代表大會層面審議一部法律草案。開征新稅須由全國人大制定法律、地方規章不得減損公民權利等，成為本次修改的亮點。

立法權直接體現國家權力

我國憲法規定，全國人民代表大會是最高國家權力機關，它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。憲法和法律賦予了全國人大和地方各級人大多種權力，包括制定法律的權力、監督“一府兩院”的權力、決定重要人事任免和重大事項的權力等，其中立法權是至關重要的一項權力，直接體現了人大作為國家權力機關所執掌的國家權力。

立法法作為一部規范所有法律的法律，被稱為“管法的法”、“小憲法”，在現行法律框架中具有突出的重要地位。本次全國人大會議審議立法法修正案草案，旨在修正、完善一部與立法權密切相關的法律，是最高國家權力機關“為立法權行使立法權”，在全國人大的立法活動中具有特殊而重要的意義。

狹義的立法是指全國人大制定法律和地方人大制定地方性法規（自治條例和單行條例），廣義的立法還包括行政機關制定行政法規、國務院部門規章和地方政府規章，其中由人大機關制定法律、地方性法規，是最典型、最核心的立法行為，人大機關必須理直氣壯、不折不扣地行使這一權力，才不至于辜負和辱沒憲法法律賦予的立法權。本次立法法修正案草案涉及的稅收立法權問題，就十分鮮明地凸顯了人大“守住”立法權的重要價值

去年底至今年初，成品油消費稅連續多次上漲，公眾質疑財政部調整燃油稅太“任性”。然而財政部倍感“委屈”，辯稱調整燃油稅乃是有法可依——1985年全國人大及其常委會將稅收立法權授予國務院，相關部門可根據國務院出臺的暫行條例征稅，2009年1月1日開始施行的《消費稅暫行條例》規定，成品油消費稅調整由財政部和國稅總局起草意見后上報國務院，由國務院審批通過后實施。燃油稅調整引發爭議的關鍵，就在于調整稅收作為一種稅收立法權，到底是屬于行政機關（國務院），還是屬于立法機關（全國人大）。按照稅收法定的原則，這種權力當然屬于立法機關，但由于1985年全國人大及其常委會已將這一權力授予國務院，這一權力事實上就成為行政機關的權力，于是，財政部調整燃油稅盡管顯得太“任性”，嚴格說來并沒有違法。

本次立法法修正案草案將稅收的專屬立法權單列，規定“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能制定法律。這一規定明確，稅收立法權作為一項國家權力，屬于作為最高國家權力機關的全國人大，意味著全國人大將收回30年前被“轉讓”出去的稅收立法權，這對行政機關和政府職能部門調整稅收太“任性”的現象，將形成嚴格有效的遏制。

以立法引領推動全面改革

現代社會具有復雜的權力結構，公權力主要分為立法權、行政權、司法權三大類，每一類權力中又有決策權、執行權、監督權之分，現代社會的運行和發展，相當程度上有賴于不同類型和層級的公權力的相互制約和相互協調。十八屆三中全會部署全面深化改革，十八屆四中全會部署全面推進依法治國，在全面深化改革和全面推進依法治國現實語境中，立法機關依法用好、用足立法權，立法活動依法受到規范并獲得法律保障，充分發揮立法對改革的引領和推動作用，顯得尤為重要而迫切。

全面深化改革將對既有利益格局作出規范和調整，也將對既有權力結構作出相應的規范和調整，全面推進依法治國，就是要把對利益格局和權力結構的規范和調整納入法治軌道，力求改革的每一個步驟和環節都于法有據，并適時制定和完善法律法規，鞏固、發展改革的成果和效益。在此過程中，對權力結構的規范和調整必然意味著，要用一種（些）公權力去監督、制約另一種（些）公權力，或者說要強化一種（些）公權力，相應地就要弱化另一種（些）公權力，從而實現公權力結構的優化，使之能更好地提供公共管理和公共服務，推進國家治理體系和治理能力現代化。

本次立法法修正案草案新增規定，沒有法律、行政法規、地方性法規依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范；沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責。這項規定直接針對的是，一些地方和部門通過制定規章性文件，既擅自擴大政府部門的權力，又明顯限制公民的權利（如出臺各種限行、限購規定）。這項規定如果獲得通過，一方面有助于限制地方政府和有關部門的權力，遏制政府部門擅權濫權，另一方面，有助于強化立法機關及其所制定法律法規的權威，充分發揮立法引領和推動改革、規范和調整既有權力結構的作用。

以完善立法編織“制度籠子”

2013年1月，習近平總書記在中央紀委第二次全體會議上指出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！鞍褭嗔﹃P進制度的籠子里”，逐漸成為以制度制約監督權力，防止權力異化腐化的共識。李克強總理在今年的政府工作報告中強調，大道至簡，有權不可任性。與“把權力關進制度的籠子里”相呼應，“有權不可任性”也成為以簡政放權制約監督權力的共識。

如何有效制約監督公權力，是政治體制發展和改革永恒的命題。把權力關進制度的籠子里，使權力不可任性、不能任性，關鍵要編織一個堅硬、嚴密的“制度籠子”，才能確保權力既不能把“籠子”打破，也不能輕易從“籠子”的縫隙中鉆出來。全面推進依法治國，要求這個“制度籠子”首先是法律制度的籠子，編織“制度籠子”首先是要完善立法，健全法律制度，使權力的運行和對權力的規范和調整都有法可依、有法必依，使各種權力的行使包括立法權的行使，以及一種（些）權力對另一種（些）權力的制約和監督，包括人大對“一府兩院”的監督等，都在法治的軌道上進行。

另一方面，以公民權利代表的各種權利主體，也要參與到編織“制度籠子”中來。本次立法法修正案草案，從健全法律草案起草機制，完善立法論證、聽證，完善法律草案公開征求意見等方面，進一步拓寬了公民參與立法的渠道。以此為新起點，公民不斷擴大有序的政治參與，在社會政治生活中依法行使知情權、表達權、監督權，以公民權利加大對公權力的制約和監督（包括并不限于對各級人大行使各項權力的制約和監督），將成為編織好、看管好“制度籠子”的重要力量。