完善“管法的法”拓展改革空間

以立法引領推動全面改革

現代社會具有復雜的權力結構，公權力主要分為立法權、行政權、司法權三大類，每一類權力中又有決策權、執行權、監督權之分，現代社會的運行和發展，相當程度上有賴于不同類型和層級的公權力的相互制約和相互協調。十八屆三中全會部署全面深化改革，十八屆四中全會部署全面推進依法治國，在全面深化改革和全面推進依法治國現實語境中，立法機關依法用好、用足立法權，立法活動依法受到規范并獲得法律保障，充分發揮立法對改革的引領和推動作用，顯得尤為重要而迫切。

全面深化改革將對既有利益格局作出規范和調整，也將對既有權力結構作出相應的規范和調整，全面推進依法治國，就是要把對利益格局和權力結構的規范和調整納入法治軌道，力求改革的每一個步驟和環節都于法有據，并適時制定和完善法律法規，鞏固、發展改革的成果和效益。在此過程中，對權力結構的規范和調整必然意味著，要用一種（些）公權力去監督、制約另一種（些）公權力，或者說要強化一種（些）公權力，相應地就要弱化另一種（些）公權力，從而實現公權力結構的優化，使之能更好地提供公共管理和公共服務，推進國家治理體系和治理能力現代化。

本次立法法修正案草案新增規定，沒有法律、行政法規、地方性法規依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范；沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責。這項規定直接針對的是，一些地方和部門通過制定規章性文件，既擅自擴大政府部門的權力，又明顯限制公民的權利（如出臺各種限行、限購規定）。這項規定如果獲得通過，一方面有助于限制地方政府和有關部門的權力，遏制政府部門擅權濫權，另一方面，有助于強化立法機關及其所制定法律法規的權威，充分發揮立法引領和推動改革、規范和調整既有權力結構的作用。

以完善立法編織“制度籠子”

2013年1月，習近平總書記在中央紀委第二次全體會議上指出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。“把權力關進制度的籠子里”，逐漸成為以制度制約監督權力，防止權力異化腐化的共識。李克強總理在今年的政府工作報告中強調，大道至簡，有權不可任性。與“把權力關進制度的籠子里”相呼應，“有權不可任性”也成為以簡政放權制約監督權力的共識。

如何有效制約監督公權力，是政治體制發展和改革永恒的命題。把權力關進制度的籠子里，使權力不可任性、不能任性，關鍵要編織一個堅硬、嚴密的“制度籠子”，才能確保權力既不能把“籠子”打破，也不能輕易從“籠子”的縫隙中鉆出來。全面推進依法治國，要求這個“制度籠子”首先是法律制度的籠子，編織“制度籠子”首先是要完善立法，健全法律制度，使權力的運行和對權力的規范和調整都有法可依、有法必依，使各種權力的行使包括立法權的行使，以及一種（些）權力對另一種（些）權力的制約和監督，包括人大對“一府兩院”的監督等，都在法治的軌道上進行。

另一方面，以公民權利代表的各種權利主體，也要參與到編織“制度籠子”中來。本次立法法修正案草案，從健全法律草案起草機制，完善立法論證、聽證，完善法律草案公開征求意見等方面，進一步拓寬了公民參與立法的渠道。以此為新起點，公民不斷擴大有序的政治參與，在社會政治生活中依法行使知情權、表達權、監督權，以公民權利加大對公權力的制約和監督（包括并不限于對各級人大行使各項權力的制約和監督），將成為編織好、看管好“制度籠子”的重要力量。