以“預算法治”推動現代治理

【預算法治化，是全面落實依法治國的突破口，也是推進國家治理體系現代化的主陣地】

8月25日，備受關注的預算法修正案草案四審稿提請十二屆全國人大常委會第十次會議審議。現行法律共計79條，草案四審稿增加至101條，并在全口徑預算、預算公開、轉移支付、預算審查制度、地方債等方面有諸多亮點。這部法律的修訂，對于構建法治政府、推動治理現代化，有著極為重要的意義。

作為安排國家財政收支的法律，預算法常常被稱為“亞憲法”“經濟憲法”。此次預算法的修訂引發社會高度關注，究其原因，作為經法定程序審核批準的國家年度財政收支計劃，預算關系到幾乎每一個社會成員的切身利益，體現著公民與國家最基本的經濟關系。預算法修訂涉及的預算編制、預算監督、財政管理體制等多個領域的改革，已經不是一個單純的法律條文修改的問題，而是關系到政府權力運行與政府自身改革、中央和地方財權與支出責任匹配等深層次的重大課題。

自2003年被列入第十屆全國人大常委會立法規劃以來，加快對預算法的修訂呼聲日益強烈，主要集中在以下環節：

預算的完整和統一性。現行預算法規定“預算外資金管理辦法由國務院另行規定”，默認了預算外資金存在的合法性。“小金庫”久治不愈，不僅弱化了預算與預算法的權威性和法律約束力，還提供了腐敗的溫床。而全口徑預算的呼聲正是對此的改革回應。

預算支出的監督機制。預算包含了收支兩個層面，對收入的限制，更多地表現在“稅收法定”的踐行；而對支出的限制既包括事前的審批，也包括事后的監督。無論是人大的審批還是監督，在實施中都存在著制度保障的疏漏。而預算公開、預算監督與法律責任的不明確一直是預算實施中的弊端。

預算過程中的公民權利。預算的透明性與公開性問題要高度重視。公民對預算的參與，既包括對決策的參與，也包括監督環節的參與。2006年湖南農民蔣石林起訴財政局，要求法院認定財政局超出年度財政預算購買轎車的行為違法，并將違法購置的轎車收歸國庫。此案雖裁定駁回，但合法行使權利的行為及其展現出的精神仍具有里程碑意義。

黨的十八屆三中全會決定指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。在全面深化改革的今天，財政既體現著納稅人與國家的關系，也體現著立法與行政機關的關系，同時還涉及中央與地方的關系。財政的基石——預算，不僅關系著政府和老百姓的錢袋子，也關系著公民民主權利的實現，關系著公共財產權的實現。可以說，現代預算制度是國家治理體系和治理能力現代化的重要制度組成。

在這樣的背景下，預算法的修訂有著重大的使命與責任。在納稅人與國家的關系上，必須將政府的一切收支納入公開、透明、可監督的預算體系中，強化公共財政，“讓權力在陽光下運行”。在立法與行政機關的關系上，必須強化立法機關對預算的批準、制衡、審議、監督和問責的權力。在中央與地方的關系上，則需厘清權責關系，推進政府間財政關系的法治化，夯實國家治理良性運作的經濟基礎。

“錢袋子權力是一切權力中最重要的權力”。預算法治化，是全面落實依法治國的突破口，也是推進國家治理體系現代化的主陣地。而對“錢袋子”的叩問與關注，也必將推動人們進一步培養法治意識、樹立法治信仰。