人大監督“紅頭文件”應更硬氣些

湖南嘉禾一份題為《關于進一步加強新農合定點醫療機構管理規定的通知》的紅頭文件，被疑存在與法律、法規沖突，且其出臺有違正當程序，被當地建議廢止。今年3月，嘉禾縣人大常委會主任會議在受案并審議后，向該縣人民政府建議“立即廢止該文件，并向社會公告”。

地方人大對地方政府紅頭文件的備案審查權，是人大制度的重要組成部分。但在目前的政治生態中，地方人大被過度強調應與地方政府保持一致，類似嘉禾人大敢于建議當地政府廢止某份紅頭文件的，實不多見。故而此個案雖為地方事件，卻頗受全國關注。

人大對規范性文件的備案審查權，一直有之。但成立專門的備案審查室，是在“孫志剛事件”之后的2004年。全國人大常委會于2004年5月成立了法規審查備案室，專司審查包括國務院所制定的行政法規在內的法律、法規是否違反憲法和法律事宜。

作為地方人大來講，或許沒那么多違憲審查的個案需要處理，但發現和糾正違法違規的紅頭文件這一任務卻并不輕。在“白頭（法律）不如紅頭、紅頭不如口頭”的現實之下，紅頭文件對民眾的影響，并不亞于法律，有的甚至還高于法律。也正因為紅頭文件覆蓋的總是不特定的多數人，若是紅頭文件有違法，較之政府的違法執法個案，危害還要大得多。

依法治國已被寫入憲法。但長期以來，“法治”被一些官員故意誤讀為“以法治民”。紅頭文件泛濫，甚至以文件增加法律之上，假以“法治”之名達到管制民眾甚至傷害民眾合法權益的目的，這都是反法治的。依法治國的主體是全體民眾，其核心則是依法治權。政府部門在具體行政行為（如個案執法）中要守法，在抽象行政行為（如制度紅頭文件）中也要守法。

無論是從理論，還是從現實來看，“政府并不總是對的”。因此，要賦予民眾以糾正政府錯誤的制度管道。人民代表大會制是中國的根本政治制度，人大的備案審查權正是民眾行使監督政府違法的制度管道。民眾將涉嫌違法的紅頭文件舉報到地方人大，地方人大依法定權限進行調查和審議，并給出具體建議，這只是人大監督權的落實。

在各地違法違規的紅頭文件并不鮮見的當下，嘉禾這樣的個案也應時有所見，才是常態。但現實的政治生活中，不少地方人大在行使備案審查權上還是縮手縮腳，不敢依法與政府唱“對臺戲”。就算是嘉禾人大常委會，在審議并初步認為該政府紅頭文件違法之后，“為審慎起見”，也“要求教科文衛工委征求該縣政府辦、政府法制辦、衛生局的意見”。最后的廢止，很大程度上仍來自于政府部門的同意。在“法治”已經成為憲法原則的當下，運用法治思維和法治方式治國理政當成人大履職的基本原則。人大監督政府紅頭文件本是職責所系，理當再硬氣些，希望嘉禾這樣的個案不再鮮見。

王琳（海南大學法學院副教授）