規范市民行為應避免立法依賴

告別立法的手段和路徑依賴，是公共治理智慧純熟的彰顯，也是法治成熟的表現。

最近，北京擬提請市人大常委會待審議的《軌道交通運營安全條例（草案）》稿中，關于“地鐵進食”的條款，受到廣泛議論。隨后，北京市法制辦回應，已將該條刪去，認為此條款更適宜納入乘車手冊，作為對乘客的一種引導、提倡行為。（據5月21日《新京報》）

地鐵進食等行為，作為備受詬病的公共陋習，如同隨地大小便、隨地吐痰、說臟話等不文明行為，理應從公共空間及公共生活里革除。但現實的尷尬卻是，這些陋習在民眾的口誅筆伐中，依然陰魂難散，無奈中，吁請祭出法紀規章制約此類行為的聲音也就隨之而起。

公共管理者、立法部門能夠聽到民聲，并且有所動作順應民意，自然是好的。但以怎樣的方式來達到治理的目的，卻是個科學而審慎的命題。規范市民的行為，維系好的公共生活，立法固然是種有效的手段。可關鍵是，這種必要手段的成立，是否有充分的條件。

“地鐵禁食”納入法規約束范圍，如何執行，怕是最大的問題。如果法規無法被執行，那么束之高閣的法條，或只是掛在墻上的風景。并且，法律無法發生效力，無法發揮制約效果不說，甚至還可能損傷法律公信。因此，立法絕不是立完了事，而是要權衡執行的可能性和可行性，從此意義上，它是個科學而系統的工程。

法治社會里，法律是公共管理的準繩。但公共管理中，龐雜的事務，又非法律工具能夠完全解決。有些事務，除了法治，需要通過文化、道德等分擔。而這，則考驗著公共管理者的耐心以及平衡能力。而動輒立法，不僅僅思維簡單，還容易產生路徑依賴，更重要的是，這很容易走進“錢穆制度陷阱”——制度繁密，往往造成前后沖突矛盾，由此生發的歧義和漏洞，非但不能彰顯法律工具的效率，還可能消解法律的嚴肅性和公信力。

因此，有效的制度法規，不能見子打子地建立，而是有賴于建立科學的制度體系，切中問題要害的真正管用的制度框架。“地鐵禁食”入法，雖從理論上界定了該行為的不合理性，但問題的要害卻在于，條款該怎樣執行、誰來執行，對法規實施環境進行實證，制訂出來的法規，才稱得上是嚴謹。

為公共管理而立法，不僅要考慮其必要性，即是否有其他的因素和路徑可用；也應該考慮立法條件的充分性，及法規是與其所實踐的土壤相匹配，能否代入合理的執法情境。而公共管理過分依賴立法，將守護底線的強制性維度，無限擴展到泛濫的地步，那么公共治理必然陷入機械僵硬。事實上，公共治理，不僅考驗法律工具運用的能力，更考驗管理者平衡社會各種關系和元素的智慧和手腕。北京此番將“地鐵禁食”刪除，納入“乘車手冊”，希望是因思維的轉換，而不僅僅來自輿論壓力。

相對于立法一禁了之，通過“乘車手冊”等行為指南的規勸，及文化、道德情景的熏染，效果也許沒有那么顯而易見。但很顯然的是，后者的漸進式改變，總會比那無法或不易在現實土壤中執行的、徒具觀賞價值的法律條款更具價值和意義。告別立法的手段和路徑依賴，是公共治理智慧純熟的彰顯，也是法治成熟的表現。