“法律至上”的是與非

——從《紙牌屋》看美國政治（之七）

外部世界看美國，一般會認為“法律至上”是個好東西，保證了法律面前人人平等，抑制了人治帶來的權力專橫。表面看確實如此，但美國人的感受卻有所不同。

美國司法系統有很大的權力。《紙牌屋》中，特別檢察官鄧巴想傳喚誰，誰都不敢不來，做了副總統的安德武德和超級富豪塔斯克，這樣權能通天的大人物，也都招之即到。這種情節并非虛構，現實版本是：1998年，獨立檢察官斯塔爾辦理時任美國總統克林頓性丑聞案，克林頓就險些被斯塔爾掀翻在地，只是后來美國參議院沒有通過彈劾表決，克林頓才死里逃生。

美國的獨立檢察官制度，是司法制度的一部分，但又有別于慣常的司法范疇，被視為立法、行政、司法之外的“第四權力”。此制伊始于1973年對時任總統尼克松“水門事件”的調查，后于1978年經美國國會通過《獨立檢察官法》正式定章立制，并將“特別檢察官”改稱為“獨立檢察官”，主要用于對美國高級行政官員的違法犯罪行為進行調查和起訴。在獨立檢察官辦案時，擁有近乎無限的權力、財力和時間，無論立法、行政還是通常的司法體制都不可干預。但它的負面影響也極為巨大，克林頓性丑聞案最后無果而終，而其小題大做和消耗的人力物力財力之大，招致美國民眾反感，終于在1999年《獨立檢察官法》到期時，美國國會中止了這一制度。

對美國立法、行政系統來說，令其頭疼的并不只是特別檢察官，最高法院掌握的司法復審權，同樣是“尚方寶劍”。無論國會通過的立法、總統制定的政策還是各州的法律規定，最高法院都有權審核它們是否符合憲法，不符合者則作廢無效。最高法院的這項權力，源于1801年的馬伯里訴麥迪遜案，當年在選舉中失敗的在職總統亞當斯，在卸任前晚突擊任命了42位治安法官，結果第二天上臺的新總統杰斐遜廢棄了尚未送出的16份委任狀。最高法院首席大法官、聯邦主義者馬歇爾敏銳利用由此引發的馬伯里的上訴，通過釋法確立了美國最高法院有權解釋憲法、裁定政府行為和議會立法行為是否違憲的制度。

馬歇爾釋法及此后美國歷史上的幾起類似判決，對美國政治影響深遠，它幫助樹立了美國中央政府對各州的權威地位，促進了美國全國性國家體系的形成，否則美國有可能一直是“一盤散沙”，1787年形成的聯邦制國家能否繼存都成問題。但它帶來的困擾也顯而易見。1929年美國發生大蕭條后，時任總統羅斯福想通過新政來化解危機和改造國家，但最高法院終身制的“九個壽星老”卻多次否決羅斯福的新政立法，羅斯福不得不施展政治手腕，才使最高法院后來改弦易轍。

美國國內對這項制度的質疑從未斷絕，最大的疑問是，司法復審權的依據何在？按道理講，只有代表民眾意志的國會才是法律制定者，有權釋法的也只能是國會，最高法院能做的不過是執行法律，怎么能通過司法復審改變法律呢？原來此制并非美國獨創，也是漂洋過海而來，都鐸時代和斯圖亞特王朝前期的英國法院就曾意圖控制國會。但17世紀以后的英國卻在削弱君主權力的同時，逐漸改變了“法律至上”傳統，而是轉變到“議會至上”，內閣和法院都是議會的派生機構，再無權力對議會說三道四。

法律是公民意志的體現，立法者當然應該根據現實情況的變化，適時制定、修改或廢除法律，哪有法律制定了就不能變動的道理？不加辨別地把歐美國家的法治都稱之為“法律至上”，實際上是一個誤解，那不過是美國才有的情況，并不具有普遍性。

程亞文（北京 學者）