城市基礎設施建設當糾偏“重臉不重里”

9月16日，國務院發布《關于加強城市基礎設施建設的意見》（簡稱《意見》），這是國內首次就城市基礎設施建設發布系統完整的國家級階段性意見。《意見》要管到2015年，換個角度作評價，與其說這是個“意見”，不如說這是“十二五”國家城市基礎設施建設的規劃實施綱要。

這些年來，事關民生改善的“意見”經常頒布，可往往因表述過于原則，最終實施效果又缺乏評估監督并向社會公布，也缺乏對執行意見不力者的追責戒懲，導致這類意見的頒行很難引發社會的共鳴。

但這次局面當會有所改觀。首先，《意見》實施能直接拉動地方GDP總量。眼下，在房地產經濟受限的大勢下，各地皆缺乏直接拉動經濟增長的抓手，若無意外情形發生，各地政府皆有貫徹《意見》之積極性。其次，城市基礎設施建設除直接改善民生外，其關聯度極高且能立竿見影的受益板塊是城市的地價，中央政府的這一政策指向，與各地政府繼續以土地財政支撐城市發展的現實愿景呈隱性契合。再次，《意見》摒棄了以往空對空的泛泛而論，有實打實的具體目標，還有實現目標的最后時限。

舉例論之，到2015年全國要新敷設城鎮燃氣管道8萬公里，改造北方采暖地區城鎮集中供熱老舊管道9.28萬公里，城市燃氣普及率達到94%，縣城及小城鎮燃氣普及率達到65%。這些全國性硬指標經各省、市、縣層層分解，若能公布于眾，領到指標的地方政府只能在輿論監督下盡力完成。

再舉例，到2015年36個重點城市實現污水全收集、全處理，全國所有縣級以上城市實現污水集中處理率達到85%，建成污水管網7.3萬公里。眼下，全國至少有一半以上縣城尚無生活污水處理廠，這就意味著完成上述指標，全國至少要在3年內建成千余座污水處理廠。再譬如，到2015年全國縣城以上城市生活垃圾無害化處理率要達到90%，這又意味著全國縣以上至少要求新建兩千余座垃圾焚燒廠或無害化填埋場。

城市下水道一向被輿論視為城市的良心。現狀是，即如上海這樣的國際大都市，城市排水系統也呈千瘡百孔狀態。上周五下午，上海的一場大暴雨不但令整座城市的公共交通大亂套，不少居民小區底層住戶還遭雨水倒灌而苦不堪言。城市高樓林立看得見，下水道改造費時、費事、費錢還看不見。這一次，就城市基礎設施建設的實施順序，《意見》特別規定了“先地下再地上”的改造原則，應當說，這是施政理念的一個突出進步。雖說《意見》規定的下水道改建最終實現時間要到2015年，但終歸第一次向百姓作出了較明確的時間承諾。

城市公交建設，以往各地普遍熱衷于“大公交、大軌交、大換乘”等顯性公交路網建設，忽視甚至不屑于公交神經末梢尤其是“最后一公里”配套。這一次，《意見》既強調公交建設之“大”，更強調公交建設之“小”，將停車場、保養場、換乘站、首末班站、充電柱、充電站、接駁線等一并納入公交建設同步實施。

以上所涉及的種種變化，在一定程度上反映出，以往城市基礎設施建設“重臉不重里”的施政傾向，有望伴隨《意見》的落實而有所糾偏。現在的問題抑或說輿論的另一個擔心是，按《意見》圈定的興改建任務，從現在起，在所剩的2年多時間內，經初步匡算總量可能逼近10萬億元的巨額興改建資金從何而來？

筆者注意到，《意見》就此提出的思路是通過機制創新來籌錢，但《意見》就此所作的闡述顯然過于原則。一方面，巨量社會游資因缺乏正經投資渠道，見什么炒什么，資金涌到哪兒，哪兒的價格就立即扭曲繼而大起大落，把正常的價格秩序沖個稀里嘩啦；另一方面，急需資金投入的諸如城市基礎設施建設，因缺乏明確無誤的準入條件和回報預期，令社會資本或無所適從或望而卻步。故而，《意見》之實施，關鍵看各職能部門的誠心與態度，趕緊制定并頒行《意見》實施的各類配套明細，將直接關乎《意見》確定的建設目標能否真正落到實處。

此外，鑒于歷史教訓之沉痛，務必把《意見》確定的目標按年度分解納入政府工作報告，在每年年底時接受地方人大監督和問責。缺失了這一關鍵制約，地方當局以各種理由糊弄輿論之風險猶存。

錢塘人（上海　學者）