將財政壓力變成養老制度改革動力

近日，有兩個消息值得說說。一、廣東等一些省市分別公布上半年財政收入，其中非稅收入的增幅大躍進，有的地方非稅收入增幅創歷年之最。二、8月25日起，深圳事業單位新聘員工將告別財政養老，試行“社會養老保險職業年金”的養老保障制度。這一舉措被解讀為深圳市繼聘任制公務員參加社會養老保險后，進一步將改革之劍指向養老金“雙軌制”。

前一個新聞是說，在“結構性減稅”的壓力下，為了保增長，完成稅收目標任務，各地紛紛搞起“稅不夠，費來湊”。目標作任務之所以是剛性的，實因名目繁多的支出是剛性的。其中，在“雙軌制”養老制度下，機關事業單位的離退休人員，無須繳納社保，由財政統一支付養老金，財政養老也是剛性的。要是機關事業單位職工的養老推向社會，使其和企業職工統一，則財政要減少很大一部分支出。也就是說，改革養老“雙軌制”可以減輕財政負擔，財政收入下行應該能為養老“雙軌制”提供改革動力。將“雙軌”并成“一軌”，有利于推進社會保障的公平、均等和普惠，緩解公眾對養老“雙軌制”的不滿，還有利降低財政供養率。

財政供養率是指一個國家或地區的總人口與其政府財政供養人員的數量之比。縱向比較，學界普遍認為目前中國財政供養率比古代中國財政供養率高。比如全國政協委員、國務院參事任玉嶺曾在全國政協十屆三次會議上說：“我們的官民比例已達到26∶1，比西漢時高出了306倍，比清末高出了35倍。即使是同改革開放初期的67∶1和10年前的40∶1相比，吃皇糧者所占總人口的比重攀升之快，也是史無前例的。”橫向比較意見分歧則比較大，有的學者認為，中國政府官員的規模并不算太大，有的學者認為，中國的財政供養規模過大，人員大大超標。產生這樣的分歧，有政府體制不同和統計口徑差異的因素，故而見仁見智，尚難定論。

不過，從財政供養人員結構看，中國的財政供養人員包括黨政部門和事業單位的離退休人員，國外很多政府雇員不包括此類人員。這個很好理解，因為財政供養是為了換取被供養者為社會提供公共服務，政府雇員一旦退休之后，就不能提供公共服務了，與其他退休人員沒有本質差別，為公平起見，其養老理應被納入全國統一的社保體系。所以，大部分國家都實行統一的社會保險制度，政府雇員，哪怕是總統，退休之后，也要靠完善的社會保險制度來養老。

中國的機關事業單位離退休人員，雖然不再提供公共服務了，仍然享受財政供養，而且還是財政供養的很大一塊。有學者認為，離退休人員約占中國財政供養人員總數的1/4左右。僅就事業單位而言，據統計，中國目前事業單位職工總數超過4000萬人，離退休人員接近900萬，按每個離退休人員每年養老金4萬元算，每年需3600億，這不是一筆小數目。所以，有論者認為事業單位人員才是財政供養人員的主體，而且該群體近年來迅速膨脹。事業單位人員是不是財政供養人員的主體值得存疑，就中國社會老齡化的發展趨勢看，離退休人員在財政供養人員中占越來越大的比重，應該是比較可信的。

然而，政府部門和事業單位離退休人員不但不用繳納社保，養老金還普遍高于企業退休人員，有報道說，兩者差距達3倍之多。這加重財政負擔的同時，也縮減了社保基金的一大資金來源，不利于緩解社保長期虧空的窘況。機關和事業單位離退休人員的急速擴大，財政供養規模急速擴大，勢必加劇社會不公。目前的情形是，結構性減稅還沒有深入推進，很多居民和企業還沒有得到實惠，政府就要靠大量的非稅收入來做實財政收入，以保證財政供養不“斷餐”。這種大包大攬的財政供養模式非得改改了，財政的錢必須用到刀刃上，用來提高政府的行政效能和公共服務質量。

其實，財政持續增收仍吃緊已經說明，呼吁多年的機關事業單位養老保險制度改革已刻不容緩，2008年底國家在山西等五省市啟動試點，但因既得利益的重重阻力，試點改革相繼難產。現在，深圳先拿事業單位新聘員工這個薄弱環節開刀，同樣說明改革的阻力太大。有鑒于此，深圳的做法能否在內部結構上擴大，能否被全國推廣，還有待觀察。