警惕罰款提成淪為"以罰代法"的創收路徑

如果你在邵陽城區違章停車，立馬就會有一群市容監督員“包圍”過來，并開出一張10元罰單。8月17日，記者赴邵陽調查。根據邵陽市城管局翻印的《市容環境監督員執法手冊》，市容監督員的罰金將上繳給區財政，及時結算后，其中80%將返還獎勵給監督員本人。（2012年8月21日《瀟湘晨報》）

與“執法外包、公權異化”所可能產生的“管理混亂、利益搜刮”一樣，邵陽市此番利用監督員執法的改革措施，之所以會產生巨大的社會疑慮，除了因分權執法所產生的職權不明之外，關鍵還在于這種模式的獎勵罰款制度的設計，不僅有“趁機斂財、鼓勵罰款”的擔憂，更有“不近人情、違背法律”的嫌疑。

然而，盡管此次監督員執法分包、罰款提成的制度改革，或許只是當地推進執法部門的辦事效率的一次嘗試，但卻也讓我們看到，如果缺乏法律支撐和制度依賴，“罰款提成”的這一做法難免會陷入“以罰代法”的怪圈。

這種做法之所以錯誤，首先就在于城市執法部門錯誤地把執法權力當成是斂財工具。盡管從情理上講，“外包”是社會分權和只能轉化，能夠更好地配合當地部門的監督執法，可問題是，在公權人員職能尚不明晰的基礎上，就大量聘用外圍人員來代替執法，這無疑是淡化了公權部門的執法權力，并極可能讓人產生“出事兒了就找臨時工”這樣的猜忌。

其次，我們還應該注意，罰款按比例分配的這種做法是否合理？監督員本人的監管權限是誰賦予的，他們又該怎樣被人監管？再比如，能不能盡可能地把當地監督員的只能權限控制在當前的法律制度允許范圍之內，減少一些越權操作的發生。

從報道中也不難看出，有關監督員代替城管進行執法、能否有權限開罰單等問題，法制辦和執法局的兩套說辭、相互乖違，似乎早已證明了這種分包制度在設計之初就存在巨大的法律漏洞。一個新型制度的改革，必定要遵循法律的范疇。否則，即便是這樣的制度能夠提高當地的執法效率，但也會因過分違背法規情理而露出“短命政策”的底色。

“執法委托”的分包制度，固然契合了政府分化公共服務之初衷需要。但這也不應該成為一個逾越于法律的底線的無理托辭。我們從百春園街道辦公室負責人彭琴嫻回應“監督員主要職責是宣傳、勸導、督促整改、按規定收取停車費”等話語中似乎也可以感覺到，當前的“罰款提成”的模式顯然早已背離了當初的設計初衷，又或許這一制度在設計之初就是一種冠冕堂皇的“創收”工具。

事實上，“以罰代法”的執法方式從來都不是正確的管理路徑。要想讓民眾消弭對這一政策的質疑，除了要吸收部分地區的之前先進經驗，彌補公權分化多導致的問題之外，更應該明確執法者和監管員的管理職能，并盡可能把政策制定合乎當前的法律之內。按理說，交通秩序的維護理應有賴于全體公民的素質提升，而那種不合情理“罰款提成”行為，最終仍將因缺乏法律支撐而無法擺脫被社會淘汰的命運。