代發債券堵不住地方政府舉債路

6月26日上午，全國人大常委會審議預算法修正案草案。草案中明確規定地方政府不得發行地方政府債券，只有法律或國務院規定才可由國務院財政部門代地方政府發行債券。（6月26日《中國新聞網》）

毋庸置疑，目前我國地方各級政府的債務問題非常嚴重，負債盤子比較大，威脅到了地方的社會穩定。從這個角度說，將地方政府的債務控制在可控范圍之內很有必要，越早越好，禁止地方政府舉債，由中央代為發行債券，無疑的重要舉措之一。但是，僅僅采取中央代地方政府發行債券方式禁止地方政府舉債，筆者認為，恐怕堵不住地方政府的舉債之路。

地方政府舉債的主要措施不是像中央政府那樣公開發行債券，發行債券只占地方政府債務比例的極小部分，地方政府的絕大部分債務來自地向銀行貸款，或者是像民間一樣，從行政事業單位工作人員中募集資金，還有就是采取拖欠各項費用和賒賬的方式舉債。而且目前越來越多的地方政府舉債的主體已經不是地方政府，而是變成了地方政府設立的融資平臺，比如像城市投資公司這樣的國有企業。換言之，縱然禁止地方政府舉債，采取中央代替地方政府發行債券的辦法，也難以禁止地方融資平臺向銀行貸款和私下在民間募集資金，杜絕不了地方政府舉債的浪潮。從這個角度說，要真正禁止地方政府舉債，就必須明確地方政府通過融資平臺向銀行貸款或者在民間募集資金也算舉債，也要禁止。

事實上地方政府舉債主要不是用來吃喝玩樂，不是用在“三公開支”上，而是用在基礎設施建設上，用在正事上。眾所周知，在“兩稅制”下，地方政府的財政力量比較薄弱，特別是廣大中西部地區的農業市縣。但是，地方政府承擔的職能一點不少于中央政府，擔負著很多職能，尤其是在財政開支比較龐大的教育、醫療等領域，地方政府在財政投入分配比例上實際上占大頭，財力雄厚的中央和省級政府擔負比例并不多，迫使地方政府不得不采取舉債的方式維持公共職能的投入和社會的發展。換言之，擔負政府舉債主要在于稅收制度不科學和公共職能的財政投入分配體制不合理，而不是地方政府的盲目舉債。

那么在地方政府職能不減少的情況下，禁止擔負政府舉債，無疑壓縮了地方政府的財政資金來源，實際上就是逼迫地方政府減少在公共職能上的開支，結果必然是地方政府壓縮在民生工程上的支出，放棄應當承擔的部分公共職能。如此后果將不可設想，不僅會引起公眾的強烈不滿，而且嚴重危害地方政府的執政力和影響社會穩定。

筆者認為，地方政府的債務問題確實需要控制和解決，但是“一刀切”的禁止地方政府舉債和由中央代行發行債券不是辦法，要堵住地方政府的舉債路，必須采取兩大措施。一方面應當理順地方政府融資機制，暢通地方政府融資渠道，同時明確禁止地方政府舉債的措施。另一方面改革我國的稅收制度和財政投入分配機制，中央政府加大對地方政府的財政轉移力度，減輕地方政府在公共職能上承擔的財政負擔。只有這樣，才能在不降低政府承擔公共職能的前提下，實現地方政府的收支平衡。