規范性文件“可審查” 也應“可訴訟”

政府規范性文件納入人大常委會備案審查范疇，是依法規范、約束抽象行政行為邁出的重要一步。下一步，要將政府規范性文件納入可訴訟范圍，通過司法監督、人大監督、政府內部法制監督和群眾監督的合力，推動政府規范性文件的規范化、法治化運行。

3月29日，北京市十三屆人大常委會第32次會議審議《北京市各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例（草案）》（簡稱《條例》）。《條例》規定，社會團體、企事業組織和公民如對政府部門出臺的規范性文件有異議，可向市或區縣人大常委會提出審查建議。

政府規范性文件俗稱“紅頭文件”，是政府和政府職能部門制定發布的具有普遍適用效力的公文，包括各種規定、辦法、細則、決定、通知等等。通過規范性文件執行法律法規、落實政策措施，是政府管理工作中最常見的手段，也是必不可少的抽象行政行為。然而，一些地方和部門存在著規范性文件過濫、過亂的問題，既損害了政府的權威性和公信力，也難免侵犯公民的權益。

針對上述問題，各地一般采取兩種做法，對規范性文件本身進行規范、清理。一是由政府職能部門牽頭，按照規范性文件的時效規定，以及基于對現行法律政策的判斷，對過期、失效、失去政策性和延續性或與現行法律法規明顯抵觸的規范性文件，予以終止執行，清零作廢。這種規范不應是集中清理行為，而應當建立長效清理機制，對“不合時宜”的規范性文件及時廢止。二是由政府法制機構（各級政府法制辦公室）負責，對政府規范性文件進行備案審查，防止一些明顯不合法或不適當的文件登堂入室，或將已發布的不合法或不適當的文件及時廢止。

在政府對規范性文件自我規范、自我審查的基礎上，北京市人大常委會擬出臺專門條例，對政府規范性文件進行備案審查，是履行人大監督政府職能的題中應有之意。政府對規范性文件自我規范、自我審查，屬于政府內部法制監督的范疇，由于監督者與被監督者同屬政府系統，有時難免抹不開情面，放不開手腳。人大常委會依法對政府規范性文件進行備案審查，并賦予社會團體、企事業單位和公民就規范性文件向人大常委會提出審查建議的權利，這就將人大審查和公眾參與結合起來，將人大監督和群眾監督結合起來，有利于彌補政府內部法制監督的不足，革除政府規范性文件的過濫、過亂的弊端。

政府規范性文件納入人大常委會備案審查范疇，是依法規范、約束抽象行政行為邁出的重要一步。下一步，要將政府規范性文件從“可審查”提升為“可訴訟”。按照《行政訴訟法》，對公民、法人和其他組織就具體行政行為提起的訴訟，人民法院要予以受理，對公民、法人和其他組織就抽象行政行為提起的訴訟，人民法院不予受理。由于抽象行政行為不可訴訟，大量由政府規范性文件引發的糾紛不能進入司法程序，受害者無法通過行政訴訟獲得救濟和賠償，有時會造成十分嚴重的后果。

據悉，全國人大法律委員會年初建議，將行政訴訟法修改列入全國人大常委會2012年立法計劃。此項修法應明確將抽象行政行為納入可訴訟范圍，使政府規范性文件接受司法審查、司法監督成為正常法律程序，通過司法監督、人大監督、政府內部法制監督和群眾監督的合力，推動政府規范性文件的規范化、法治化運行。