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三、馬克思公共服務理論對建設服務型政府的啟示

建設服務型政府是當前行政管理體制改革的一項重要內容。重溫馬克思關于公共服務的基本理論，對于今天我們正在著力推進的服務型政府建設具有重要的啟示意義。

（一）公共服務的水平隨著經濟社會的發展而不斷提高

公共服務是現代政府的基本職能。黨的十六大以來，中央多次強調要在全面履行政府職能的基礎上，更加重視社會管理和公共服務。黨的十七大對加快行政管理體制改革做出了全面部署，明確規定了政府職能的主要內容是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》提出的深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。

目前，隨著國內外公共服務體系建設的推進和公共服務理論研究的深入，我們在公共服務的內涵上取得了基本共識。公共服務是以政府等公共部門為主提供的，滿足社會公共需求、供全體公民共同消費與平等享用的公共產品和服務。一般來說，公共服務主要涵蓋基礎教育、基本醫療衛生、就業服務、基本社會保障、保障性住房、基礎科技和公共文化、公共安全、環境保護、基礎設施等方面。

馬克思在論述第二項扣除，即“用來滿足共同需要的部分，如學校、保健設施等”時還特別強調，“現代社會比起來，這一部分將會立即顯著增加，并將隨著新社會的發展而日益增加”。馬克思的這一論述深刻說明，公共服務隨著經濟社會發展水平的變化而具有階段性特征，呈現出不斷擴展和提高的趨勢。

從西方國家的經驗看，公共服務一般具有隨著經濟社會發展水平的發展而呈現出不斷擴展和提高的趨勢。第二次世界大戰后，一些西方國家在經濟恢復和發展的基礎上，大力推動公共服務體系建設，公共服務的覆蓋面逐步向全體社會成員擴展。到20世紀60年代，西方國家基本建立起了較為健全的公共服務體系，保證了經濟持續較快增長，維護了社會總體穩定。

黨的十七大以來，我們在服務型政府建設上取得了顯著成就。以解決民生問題為重點，加快推進公共服務體系建設。推進基本公共服務均等化，農村公共服務水平明顯提高。調整財政支出結構，加大了對公共服務的投入力度。把就業放在經濟社會發展的優先位置。加強職業培訓和就業服務，促進高校畢業生、農村轉移勞動力、城鎮就業困難人員就業，做好退役軍人就業安置工作。實施勞動合同法和就業促進法，普遍提高最低工資標準，推動建立和諧勞動關系。覆蓋城鄉的社會保障體系建設取得突破性進展，城鎮職工基本養老保險實現省級統籌，實施養老保險關系跨省轉移接續辦法，連續7年提高企業退休人員基本養老金水平，年均增長10%，新型農村社會養老保險試點覆蓋24%的縣。積極穩妥推進醫藥衛生體制改革，全面建立城鎮居民基本醫療保險制度、新型農村合作醫療制度，惠及12.67億城鄉居民。最低生活保障制度實現全覆蓋，城鄉社會救助體系基本建立，社會福利、優撫安置、慈善和殘疾人事業取得新進展。全國社會保障基金積累7810億元，比五年前增加5800多億元。大力實施保障性住房建設和棚戶區改造，使1100萬戶困難家庭住上了新房。我們要持之以恒，努力讓全體人民老有所養、病有所醫、住有所居。

［5］但是，我們建設服務型政府的任務依然十分艱巨。例如，城鄉社會保障發展不平衡，一些基本保障制度覆蓋面比較窄，基本統籌層次低，保障水平不高；醫療衛生服務供給總量相對不足，醫療衛生資源配置不均衡，城鄉醫療保障水平差距較大，“看病難”、“看病貴”的問題仍然比較突出；生產安全、事故災難、公共衛生事件、食品安全事件、社會安全事件頻發，公共安全形勢不容樂觀，等等。這些問題的存在，不僅嚴重影響了民生的改善和社會公平正義，而且嚴重制約了科學發展和經濟發展方式的轉變。因此，只有大力加強服務型政府建設，切實提高政府基本公共服務能力，才能夠維護社會公平正義，保障和改善民生，化解社會矛盾，為實現“十二五”規劃目標提供體制機制保障。

2010年，我國的人均GDP已經超過4000美元，今后將向更高水平邁進。隨著經濟社會發展水平和人民群眾生活水平的不斷提高，全社會對公共服務的要求和期待也會越來越高。所以，建設服務型政府要認真貫徹落實《關于深化行政管理體制改革的意見》的具體部署和要求，“更加注重公共服務，著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。”

（二）實現基本公共服務均等化是現代政府的基本職能

如前所述，公共服務主要涵蓋基礎教育、基本醫療衛生、就業服務、基本社會保障、保障性住房、基礎科技和公共文化、公共安全、環境保護、基礎設施等方面。但是，就基本公共服務來說，主要包括公民的基本生存、基本發展、基本環境和公共安全等對公民生存、發展具有重要影響的公共服務，基礎教育、基本醫療衛生和社會保障體系建設是基本公共服務的三項主要內容。馬克思在論述用來滿足共同需要的部分時，專門列舉了如學校、保健設施以及為喪失勞動能力的人等等設立的基金。很明顯，馬克思在此所列舉的主要的社會扣除事項，如學校、保健設施等，與我們今天所說的基本公共服務的內容是一致的。

基本公共服務均等化是指全體公民不分城鄉、地區和階層，在享有基本公共服務方面機會均等、結果大體相同，同時尊重社會成員的自由選擇權，并以公共財政體制為保障的一項制度安排。基本公共服務均等化不是公共服務的平均化。

黨的十七大以來，我們在推進基本公共服務均等化方面取得了顯著成就。在教育領域，我們的教育改革取得了重要成就，城鄉免費義務教育全面實現，職業教育快速發展，高等教育大眾化程度進一步提高，教育公平邁出重大步伐。在衛生領域，我們全面開展了醫藥衛生體制改革并取得了巨大成就，基本醫療保障制度覆蓋了90%以上的城鄉居民，基本藥物制度初步建立，城鄉基層醫療衛生服務體系進一步健全，基本公共衛生服務逐步普及，基本醫療衛生的服務可及性進一步提高，居民個人醫療費用負擔過重的問題得到初步控制。在社會保障方面，社會保障體系的框架基本確立，社會保障覆蓋范圍逐步擴大，社會保障標準逐步提高，社會保障管理服務水平不斷提高。同時，我們逐年加大公共財政在公共服務體系建設方面的投入力度，為服務型建設提供了物質保障。

2011年十一屆全國人大第四次會議通過的《“十二五”規劃綱要》的第八部分專門對加強社會建設、建立健全基本公共服務體系作了部署，要求今后五年在基本公共服務建設方面要“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。”因此，在當前和今后一段時期，我國政府提供基本公共服務要實現三個目標：一是廣覆蓋，使基本公共服務覆蓋城鄉全體公民；二是促均等，即逐步實現基本公共服務的均等化，消除基本公共服務領域的城鄉差別、地區差別和不同階層、不同人群之間的差別；三是上水平，基本公共服務水平不是一成不變的，而是隨著經濟社會發展水平的提高而不斷提高。

（三）基本公共服務的投入力度應與政府財政能力相適應

政府提供基本公共服務，必須有相應的財政能力作保障。馬克思在《哥達綱領批判》中特別重視這個問題。他所說的滿足共同需要的社會扣除，實質上指的就是就是現在的政府財政投入。而且，馬克思還特別指出，用來滿足共同需要的部分，如學校、保健設施等，和現代社會比起來，這一部分將會立即顯著增加，并將隨著新社會的發展而日益增加。

黨的十六大以來，我們逐年加大了基本公共服務的財政投入。例如，在“十一五”期間，政府公共服務的財政支出力度逐年加大。五年全國財政教育支出累計4.45萬億元，年均增長22.4%。全面實現城鄉免費義務教育，所有適齡兒童都能“不花錢、有學上”。加快實施國家助學制度，財政投入從2006年的18億元增加到2010年的306億元，共資助學生2130萬名，還為1200多萬名義務教育寄宿生提供生活補助。全面建立城鎮居民基本醫療保險制度、新型農村合作醫療制度，惠及12.67億城鄉居民。同時，大力加強基層醫療衛生服務能力建設。國家財政安排專項資金，改造和新建2.3萬所鄉鎮衛生院、1500所縣醫院、500所縣中醫院和1000所縣婦幼保健院，建立了2400所社區衛生服務中心。覆蓋城鄉的社會保障體系建設取得突破性進展，城鎮職工基本養老保險實現省級統籌，實施養老保險關系跨省轉移接續辦法，連續7年提高企業退休人員基本養老金水平，年均增長10%，新型農村社會養老保險試點覆蓋24%的縣。最低生活保障制度實現全覆蓋，城鄉社會救助體系基本建立，社會福利、優撫安置、慈善和殘疾人事業取得新進展。全國社會保障基金積累7810億元，比五年前增加5800多億元。

［6］但是，與國際水平相比，我們的基本公共服務支出占整個公共財政支出的比例仍然偏低。例如，2007年，我國教育、醫療和社會保障三項支出占政府總支出的比重總和為29.2%，與人均GDP3000美元以下國家和人均GDP3000～6000美元國家相比，分別低13.5和24.8個百分點。其中，醫療支出比重分別低4.7和8.2個百分點，社會保障支出比重分別低9.9和18.3個百分點。政府公共服務投入不足，既抑制了居民消費，影響了內需的擴大，又嚴重制約了政府職能轉變，降低了政府基本公共服務效能。為使政府積極有效地履行基本公共服務職能，必須改革財政體制，調整財政支出結構。

首先，要按照中央關于“更加注重公共服務”和“建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系”的要求，加大基本公共服務的財政投入力度，較大幅度增加用于改善民生和社會事業的公共財政支出的比重，使基本公共服務的財政投入水平與經濟社會發展水平相適應，達到人均GDP同等水平國家的基本公共服務水平。

其次，要按照推進基本公共服務均等化的要求，注重統籌城鄉和地區協調發展，加大對農村和欠發達地區基本公共服務的財政投入，提高農村和欠發達地區基本公共服務水平，逐步縮小城鄉之間、發達地區與欠發達地區之間基本公共服務的差距。

再次，要按照事權與財權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，在財政轉移支付上要增加一般性轉移支付的規模和比例，減少專項支出的比例，通過加強基層政府財力來保障基層政府提供基本公共服務的水平。