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政府在房地產市場中的角色定位
m.shockplant.com?2010-03-17 15:24? 高富平?來源:論前沿    我來說兩句

二、政府在房地產市場中應有的角色

理論上,政府在房地產市場的角色似乎非常容易確定。現在最為流行的說法是:政府管好政府的事,市場的事交給市場。但是,如上所述,實踐情況非常復雜,將何者交給市場,何者留給政府是一件難以確定的事情。但是,目前房地產市場規范化運作,卻要求政府不僅應當明確定位自己的角色,更應當擔當起自己應該承擔的責任。

筆者認為,政府從房地產市場中退出,既不可能,也不現實。問題的關鍵在于,政府必須分清自己的角色,分別地、規范地行使權力(權利)。在這方面,筆者提出導向性的三條建議。

(一)項目審批、用地審批和土地使用權出讓行為的關系。

我國實行土地用途管制和土地利用總體規劃。任何人要取得建設用地使用權,必須經政府審批,這種審批是一種典型的行政行為。土地出讓是政府基于國家所有權設定土地使用權的行為,是行使國家所有權的行為,在性質上屬于私法行為。

用地審批與項目審批,實踐中往往聯系在一起。用地審批,總是在項目審批的時候由政府決策者確定,如果沒有土地或獲得項目之后土地不能夠獲得批準的話,就不可能進行項目建設。因此,按道理來講,應當先獲得土地,再進行項目申請和審批。過去一直實行先項目審批,后用地審批。根據國土資源部于2009年1月實施的《建設項目用地預審管理辦法》,項目用地審批提前到了項目審批之前,項目用地審批成了項目審批的前置條件。

還有一個問題是,如果《建設項目用地預審管理辦法》不進行修改的話,由于土地使用權一級市場盡可能通過公開競價方式取得,如果在項目和用地審批之后,進行公開競價(招、拍、掛),有可能產生下列情形:獲得項目的主體,拿不到土地;而拿到土地的主體,未獲得項目。將土地使用權取得置于行政批準之前,這顯然有違行政審批的本意。為了使土地使用權取得提前,需要城鄉規劃先行,以穩定和詳盡的城鄉規劃確定特定地塊的用途:一旦確定特定的地塊,并規劃了特定用途,那么對于該地塊即可以實行招、拍、掛,而主體在取得土地后再申請政府批準項目。而這又意味著,土地審批置于項目審批之前。顯然,三者之間的銜接無論如何安排都會存在問題。為解決這個問題,在現實操作中,有些地方,將取得土地作為項目審批生效的要件,如果不能競價取得土地,項目及其用地審批就失效;而大多數地方,則是通過政府部門之間相互協調、默契配合來解決三者之間的關系。

上述審批的復雜性,既決定了政府在土地一級市場的參與和主宰的程度很高,也決定了現實中出讓行為并不單純是一個私法行為。因此,如何“淳化”土地使用權出讓,仍然需要進行探索。


責任編輯:王秀欽
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