三、民營化是壟斷行業產權制度改革的最直接途徑

1．壟斷行業的民營化改革理論

長期以來，傳統理論認為，壟斷行業是一個典型的市場失靈領域，并主張實行國有企業壟斷經營的體制，但實踐證明這種單一的國有產權制度是一種低效率的體制。從理論上分析，除由于缺乏競爭而導致低效率外，從所有制角度看，由于國有企業具有多重目標，而且在眾多目標中，政治目標是最為重要的目標，效率目標則排在較為次要的位置，這使國有企業缺乏努力降低成本，提高生產效率的足夠刺激，從而導致生產效率低下。這樣，雖然政府要求國有企業強調社會分配效率，通過制定較低的價格，向消費者提供較多的產品和較高的服務，但這種體制是以犧牲較高的生產效率為代價的，其結果是大大提高了平均成本。這使消費者即使以按照平均成本甚至低于平均成本或邊際成本定價的價格購買產品，也要支付較高的價格。誠然，壟斷行業的國有企業可以通過股份制改革等途徑改造單一的國有產權結構，形成混合所有制企業。［5］ 但這難以改變國有股份一家獨大，實際壟斷經營的格局。因此，作為國有企業壟斷經營的一種替代性方案，讓民營企業進入壟斷行業，實現壟斷行業經營主體產權多元化。政府對民營企業實行價格、質量等管制，以防它們獲取壟斷利潤，損害消費者利益。民營企業在政府管制約束下，只能通過努力降低成本，追求較高的生產效率，才有可能取得較多的利潤，并將一部分效率增長之利轉讓給消費者，從而實現社會分配效率。這一觀點為政府制定放松管制政策、在壟斷行業允許民營企業進入、更有效地發揮競爭機制的作用提供了理論依據。

2．壟斷行業民營化改革的政策導向

近幾年來，中國對壟斷行業民營化改革的政策導向越來越明確。例如，2003年11月，十六屆三中全會強調，要加快推進和完善壟斷性行業改革，大力發展和積極引導非公有制經濟，允許非公有資本進入法律法規未禁止的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。2004年7月，國務院頒布了《關于投資體制改革的決定》（國發［2004］20號），進一步提出：放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等方式，參與經營性的公益事業、基礎設施項目建設。2005年3月，國務院又頒布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（簡稱“三十六條”），通過有關條款，強調平等準入、公平待遇原則，允許非公有資本進入法律法規未禁入的行業和領域。

從上述政策內容看，鼓勵民營企業進入壟斷行業的政策目標日益明確，政策措施不斷具體化，已成為大勢所趨。在進入方式上，民營企業既可以通過與公有制企業合資、合作等方式進入壟斷行業，也可以獨立進入壟斷行業。因此，民營企業進入壟斷行業后，政府就不能沿用傳統的管制國有企業的體制，實行“一竿子到底”的行政手段管制不同所有制企業，而應當對壟斷行業管理體制作重大改革，更多地采用法律和經濟手段管制壟斷行業。

3．國有企業與民營企業在壟斷行業的布局

中國壟斷行業實行民營化改革，并不意味著壟斷行業都應由民營企業來經營。恰恰相反，在相當長的時期內，中國壟斷行業應實行國有企業為主、多種所有制并存的所有制結構。其主要原因是壟斷行業屬于關系國計民生的基礎性行業，政府需要掌握對這些行業的控制力，而國有企業無疑是政府實施其控制力的最直接、最有效的所有制形式。這樣，在中國壟斷行業民營化改革中，必然面臨的一個問題是：哪些領域應該允許民營企業進入，哪些領域應該仍由國有企業控制？對此，筆者認為，國有企業與民營企業的分布應取決于壟斷行業業務領域的性質。如前所述，對特定壟斷行業而言，總是既有自然壟斷性業務，又有競爭性業務。由于自然壟斷性業務是壟斷行業的核心業務，其規模經濟與范圍經濟非常顯著，在相當程度上決定整個壟斷行業的運行效率，因此，自然壟斷性業務領域應由一家或少數幾家國有企業控制。競爭性業務的規模經濟和范圍經濟并不顯著，可由多家企業競爭性經營，由于在競爭環境下，民營企業具有較高的效率，所以，競爭性業務領域應首先向民營企業開放。這樣，國有企業與民營企業在壟斷行業分布的總體格局是：國有企業主要經營自然壟斷性業務，而民營企業主要經營競爭性業務。當然，在實踐中，即使在某些自然壟斷性業務領域，也不是要求完全由國有企業經營，在國有企業掌握控制力的前提下，可允許民營企業適度進入，以產生“鯰魚效應”，激活國有企業的競爭活力。